El objeto de estudio de este trabajo lo constituye la actual regulación de la eficiencia energética en España y elanálisis de los nuevos retos a losque se enfrenta esa normativa tras la aprobación del paquete de medidas sobre una “Energía limpia para todos los Europeos” lanzadopor laUnión Europea (UE)en noviembre de 2016³. 

A nivel nacional,desde el año 2004 se han venido sucediendo Estrategias y Planes para el Ahorro y la eficiencia energética⁴ con el fin de compatibilizar el uso de la energía con la protección del medio ambiente. El vigente Plan Nacional de Acción y Eficiencia Energética 2014-2020, principal herramienta de la política energética española,sostiene que España ha alcanzado y superado para 2010 y 2013 el objetivo de ahorro fijado en la Directiva 2006/32/CE⁵ del 9% de ahorro en elconsumo de energía final, y ello a pesar de la caída del consumo energético en estos años debido a la situación de recesión económica. Sin embargo, la nueva Directiva 2012/27/UE, relativa a laEficiencia Energética⁶ impone alcanzar un ahorro de 15.979 Ktep⁷ para el periodo 2014-2020. Paralograr esos objetivos elcitado Plan establece los sectores que deben contribuir a ese ahorro y eficiencia energética: el industrial, el de transportes, el de la edificación y equipamiento, servicios públicos (renovación de alumbrado exterior, mejora de la eficiencia energética en instalaciones de depuración, desalación, abastecimiento…), y agricultura y pesca.

Para dar cumplimiento a lo dispuesto en esa planificación de eficiencia energética y para la transposición del Derecho de la UE en la materia se han aprobado a nivel nacional un importante número de normas con rango legal y reglamentario. Estemarco normativo internoplantea una primera dificultad cual es la dispersión normativa. Y ello debido a dos razones, la primera, quelas medidas de eficiencia y ahorro energético son aplicables en variados sectores o ámbitos que requieren de un marconormativo específico; la  segunda, que la eficiencia y ahorro de energía se vinculaa dos títulos competenciales: laenergía y la protección del medio ambiente, lo que hace quesea objeto de regulación por la UE, por el Estado con normativa básica, por las Comunidades Autónomas (CCAA)con normativa de desarrollo y ejecución⁸; e incluso, por los entes locales desde sus competencias en materias como laprotección del medio ambiente, el alumbrado público o sobrerehabilitación urbanística por razones de eficiencia energética.Esa distribución de competencias da lugar a una pluralidad de Administraciones públicas con competencias en la materia, lo que origina dispersión de medios económicos y falta de racionalización administrativa.A ello se suma la ausencia de una Ley estatal básica sobre eficiencia energética y energías renovables⁹. Todo ello dificulta tener una visión integrada del tema y complica el cumplimiento de toda esta normativa por los sujetos que resultan obligados por la misma.

La dispersión normativa, la pluralidad de Administracionescompetentes y la falta de una ley estatal básica sobre eficiencia energética y energías renovablesson un hándicap enel logro de los objetivos de eficiencia energética que impone la UE.

Los objetivos de eficiencia energética asumidos por España derivan de la normativa comunitaria. El Protocolo de Kioto de la Convención Marco sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas constituye el principal punto de partida para que la UE inicie el camino hacia la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Y lo hace, entre otras medidas, fomentando el uso de las energías renovables y la eficiencia energética, para lo que aprueba el llamado “paquete energía” integrado por diversos documentos donde se marcan como objetivos el alcanzar una eficiencia y ahorro energético del 20%, una introducción de las energías renovables del 20% y un uso obligatorio de los biocarburantes en el transporte de un 10% hasta el año 2020.

Estos objetivos se plasman de forma efectiva, con carácter obligatorio para los Estados miembros, en la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de la energía procedente de fuentes de energías renovables¹⁰. En la misma se establece como objetivo mínimo obligatorio alcanzar una cuota de un 20% de energía procedente de energías renovables en el consumo final bruto de energía de la Comunidad para 2020 (art.3)¹¹. Por otra parte, la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética¹² fija el objetivo de eficiencia energética de la Unión en un 20% de ahorro para 2020 (art.1).

Los citados objetivos comunitarios de fomento de las energías renovables y de ahorro y eficiencia energética han sido transpuestos al derecho interno mediante la Ley 2/2011, de Economía Sostenible(art.78)¹³; sin perjuicio de su reiteración en posteriores normas sectoriales de transposición de las citadas Directivas comunitarias. Partiendo del objetivo obligatorio para los Estadosmiembros de alcanzar un ahorro y eficiencia energética del 20% hasta el año 2020, vamos a analizar el marco normativo interno en la materia, centrándonos en los sectores o ámbitos en los que se han adoptado las principales medidas:edificación, sector industrial, iluminación exterior, transportes, sector eléctrico, contratación públicay etiquetado de productos.

Cuando aún no hemos alcanzado a nivel nacional los objetivos que recoge la normativa comunitaria y nacional, el nuevo paquete energético impulsado por la UE en noviembre de 2016 impone nuevos retos. Por unaparte, se prioriza como objetivo la eficiencia energética y, por otra parte, se fija un objetivo vinculante de eficiencia energética del 30% hasta el año 2030. Ello va a suponer la necesidad de seguir profundizando a nivel nacional en las medidas de ahorro y eficiencia energética, para lo que se requiere de la adaptación de nuestro marco normativo.

El estudio del marco normativo español relacionado con la eficiencia energética en el sectorde la edificación exige analizar,por un lado, las exigencias mínimas de ahorro de energía que derivan de la normativa reguladora de la edificación y la obligación de determinados propietarios de obtener un certificado de eficiencia energética del edificio;y por otro lado, el régimen aplicable a los edificiosde consumo energético casi nulo¹⁴.

La UE estima que el 40% del consumo total de energía corresponde a los edificios¹⁵. Ello ha supuesto que este sector sea el que cuenta con una normativa más amplia, en la que sehanido paulatinamente aumentando las obligaciones de eficiencia energética.

En el ámbitocomunitario la vigente Directiva 2010/31/UE, relativa a la eficiencia energética de los edificios, regula lasexigencias mínimas de eficiencia energética que deben cumplir los edificios nuevos y las “reformas importantes” que se realicen en los ya existentes16, así como, la obligación de que ciertos edificios dispongan de un certificado de eficiencia energética. Las citadas obligaciones han sido recogidas a nivel nacional en la normativa reguladora de la edificación.

a). Las exigencias mínimas de eficiencia energética

La Ley de Ordenación de la Edificación (LOE)¹⁷ establece los requisitos básicos en materia de eficiencia energética que debe cumplir la edificación. Entre los requisitos relativos a la habitabilidad de los edificios se prevéel “ahorro de energía y aislamiento térmico, de tal forma que se consiga un uso racional de la energía necesaria para la adecuada utilización del edificio”¹⁸. 

En desarrollo de dicha Ley, y con el objeto de transponer al Derecho interno las disposiciones dela anterior Directiva Comunitaria relativa a la eficiencia energética de los edificios de 2002¹⁹, se han publicado  a nivel nacional el Código Técnico de la Edificación (CTE) y el Reglamento de Instalaciones Térmicas en Edificios (RITE).El Código Técnico de la Edificación(CTE), aprobado por Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo²⁰, con el objetivo de mejorar la calidad de la edificación, regula aspectos como el ahorro energético. Con dicho ahorro energético se tratade conseguir dos objetivos: el uso racional y sostenible de la energía en el edificio y  que parte del consumo proceda de fuentes de energías renovables²¹.

Para la consecución de dichos objetivos el CTE incorpora un Documento Básico²² (“DB-HE Ahorro de Energía”) donde se incluyen varias exigencias básicas para el ahorro energético. Dichas exigencias básicas²³ consisten en:a) Limitar la demanda energética, mediante el debido aislamiento o envolvente que permita alcanzar el bienestar térmico en función del clima de la localidad, del uso del edificio y del régimen de verano y de invierno (exigencia básica HE 1); b) la necesidad de que los edificios dispongan de instalaciones térmicas apropiadas para proporcionar bienestar térmico a sus ocupantes (exigencia básica HE 2); c) la eficiencia energética de las instalaciones de iluminación (exigencia básica HE 3); d) la contribución de energía solar para satisfacer la demanda de agua caliente o climatización de agua caliente de determinados edificios (exigencia básica HE4); y e) la incorporación en los edificios que prevea el CTE de sistemas de captación y transformación de energía solar en energía eléctrica (exigencia básica HE5). 

¿A qué edificios resultan aplicables esas exigencias mínimas de eficiencia energética? El artículo2 del CTEdispone que dichas  exigencias mínimas van a ser aplicables a: 1) edificios públicos y privados que precisen de la correspondiente licencia; 2) obras de edificación de nueva construcción, salvo construcciones de escasa calidad constructiva; 3) las “intervenciones en los edificios existentes”²⁴ justificándose su cumplimiento en el proyecto o en una memoria suscrita por técnico competente, junto a la solicitud de licencia o autorización administrativa para las obras. Cuando esta licencia o autorización previa sea sustituida por una declaración responsable o comunicación previa, se deberá manifestar explícitamente que se está en posesión del correspondiente proyecto o memoria justificativa, según proceda; y 4) en todo cambio de uso característico de un edificio existente.

De las citadas exigencias básicas que impone el CTE, la utilización de energía térmica -entre ellas la solar-, sobre todo en la producción de agua caliente sanitaria, ha sido objeto de regulación por el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificiosde 2007(RITE)²⁵. Se entiende por instalaciones térmicas “las instalaciones fijas de climatización (calefacción, refrigeración y ventilación) y de producción de agua caliente sanitaria, destinadas a atender la demanda de bienestar térmico e higiene de las personas” (artículo 2.1 RITE)

El RITE tiene por objeto establecer las exigencias de eficiencia energética y seguridad que deben cumplir aquellas instalaciones en los “edificios de nueva construcción y a las instalaciones térmicas que se reformen en los edificios existentes, exclusivamente en lo que a la parte reformada²⁶ se refiere, así como en lo relativo al mantenimiento, uso e inspección de todas las instalaciones térmicas, con las limitaciones que en el mismo se determinan”. No será de aplicación el RITE a las instalaciones térmicas de procesos industriales, agrícolas o deotro tipo, en la parte que no esté destinada a atender la demanda de bienestar térmico e higiene de las personas.

Entre las exigencias técnicas que se imponen a aquellas instalaciones, que afectan al diseño, ejecución y mantenimiento, se encuentran las relativas a la eficiencia energética²⁷, tales como: conseguir el máximo rendimiento energético de los equipos de generación de calor y frío; garantizar que en la distribución del calor o del frío no se produzcan cambios significativos en la temperatura del fluido; las instalaciones térmicas deben estar dotadas de instrumentos de regulación y control del consumo de energía; el aprovechamiento de las energías renovables, con el objetivo de cubrir con ellas una parte de las necesidades del edificio.Además, el art.31 del RITE regula las inspecciones periódicas de eficiencia energética de las instalaciones térmicas²⁸.

b). El certificado de eficiencia energéticay el informe de evaluación del edificio²⁹

La Directiva 2002/91/CE, de 16 de diciembre, relativa a la eficiencia energética de los edificiosimpuso la obligación de poner a disposición de compradores y usuarios de los edificios un certificado de eficiencia energética. En la misma línea, la vigente Directiva 2010/31/UEimpone la obligación a los propietarios de determinados edificios de obtener un certificado de eficiencia energética, rebajando la superficie útil de los edificios públicos que deben contar con el mismo. El citado certificado, si bien de forma directa no implica una mejora en la eficiencia energética del edificio, de forma indirecta potencia la aplicaciónde medidas de mejora de la eficiencia energética para favorecer el mercado de edificios, de ahí que ese certificado sea exigible, entre otros, a los edificios que se vendan o alquilen.

Lo dispuesto en esas Directivas comunitarias ha sido transpuesto al Derecho interno, en un primer momento, por el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética en edificios de nueva construcción, y más tarde, por el vigenteReal Decreto 235/2013, de 5 de abril, que aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios³⁰, de naturaleza básica, que realiza una transposición parcial de la Directiva 2010/31/UE. Este Reglamento hace extensiva la exigencia de dicho certificadoa:a) los edificios de nueva construcción; b) los edificios existentes que se vendan o alquilen; yc) los edificios ocupados por autoridades de más de 250 metros cuadrados y frecuentados por el público³¹. En estos supuestos la norma recoge la obligación de poner a disposición de compradores y usuarios de los edificios un certificado de eficiencia energética, que incluirá información objetiva sobre la eficiencia energética del edificio³². 

Los certificados serán emitidos por técnicos competentes³³; aunque los certificados de edificios ocupados o pertenecientes a las Administraciones públicas podrán realizarse por sus propios servicios técnicos. La obtención delcitado certificado dará derecho a la etiqueta de eficiencia energética y tendrá una validez de 10 años.Requisito imprescindible para obtener un certificado de eficiencia energética es que se determine previamente la calificación energética del edificio, que oscila entre la calificación A, para los más eficientes, hasta la calificación G, para los menos eficientes. Aquella calificación energética se obtiene aplicando un procedimiento informático que permite determinar el consumo de energía que se estima necesario para satisfacer la demanda energética del edificio en condiciones normales. 

Pero la exigencia del certificado de eficiencia energética no solo deriva del Reglamento analizado, sino también, de la regulación del informe de evaluación del edificio. Esta regulación se realizó en su díaporla Ley 8/2013, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbana³⁴; posteriormente, tras su derogación parcial por el Texto Refundido  de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015(TRLS y RU)³⁵,al citado informe se refierenlos artículos.29 y 30 y Disposición Transitoria Segunda de esta norma. Así,el art.29 TRLS y RUdispone que los propietarios de edificios residenciales, tipología de vivienda colectiva³⁶,podrán ser requeridos por la Administración competente para que presenten un Informe de Evaluación del Edificio (IEE), que entre otros aspectos debe contener la certificación de eficiencia energética del edificio. Cuando, según la normativa autonómica o municipal exista el Informe de Inspección Técnica de los edificios, este podrá complementarse con el certificado de eficiencia energética, surtiendo los mismos efectos que el IEE. La periodicidad mínima del IEE será de 10 años, pudiendo las Comunidades Autónomas o los municipios establecer unaperiodicidad menor³⁷.

En definitiva, tanto los edificios nuevos como las reformas importantes en los edificios existentes deben cumplir unas exigencias mínimas de ahorro energético (aislamiento térmico, instalaciones térmicas adecuadas, eficiencia energética en la iluminación…). A ello se suma que los edificios nuevos, los que se vendan o alquilen y los públicos de más de 250 metros y frecuentados por el público se espera que mejoren su eficiencia energética al estar obligados a disponer del certificado de eficiencia energética, que se pone a disposición de compradores, inquilinoso usuarios. La exigencia del IEE, que debe integrar un certificado de eficiencia energética, a edificios de una antigüedad superior a 50 años o respecto de los que se soliciten ayudas para la rehabilitación por razón de eficiencia energética, coadyuva a la incorporación de medidas de eficiencia energética en el parque edificado; sin perjuicio de la doctrina sentada en la Sentencia del Tribunal Constitucional5/2016 que niega la competencia al Estado para regular el IEE por considerarlo que forma parte de la inspección urbanística, siendo competencia de las CCAA.

Podemos observar que la mejora en la eficiencia energética de la edificación deriva de varias normas, algunas de rango reglamentario. Ese carácter reglamentario plantea problemas respecto a la regulación del régimen sancionador en materia de eficiencia energética y abunda en la dispersión normativa. Así, dicho régimen sancionador fue regulado  por la Ley 8/2013, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Disposiciones Adicionales Tercera y Cuarta), actualmente derogada en este punto por la nueva regulación contenida en elTexto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (Disposiciones Adicionales Duodécima y Décimo Tercera).

La Directiva 2010/31/UE procedió a definir el edificio de consumo energético casi nulo como aquel edificio con un nivel muy altode eficiencia energética, imponiendo que la escasa necesidad de energía de los mismos debería proceder de fuentes de energía renovables. A suvez, instaba a los Estados miembros a aprobar planes nacionales destinados a aumentar este tipo de edificación38.El artículo9 se dedica a regular los edificios de consumo energético casi nulo estableciendo la obligación de que a más tardar el 31 de diciembre de 2020 los edificios nuevos deben pertenecer a esta categoría, adelantándose esa fecha a 31 de diciembre de 2018 si se trata de edificios nuevos ocupados y de propiedad de autoridades públicas.

A nivel interno, la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 235/2013, estableció que “a partir del 31 de diciembre de 2020” todos los edificios nuevos que se construyan serán edificios de consumo casi nulo, remitiendo al CTE los requisitos mínimos que deben satisfacer esos edificios. Al mismo tiempo se prevé que todos los edificios nuevos cuya construcción se inicie a partir del 31 de diciembre de 2018 que vayan a estar ocupados y sean de titularidad pública serán edificios de consumo de energía casi nulo.Unos meses después de la aprobación del Real Decreto 235/2013se reforma el CTE³⁹ en loquerespecta al Documento Básico de Ahorro y eficiencia energética para ir alcanzando aquel objetivo. En la susodicha reformase muestra la necesidad de definir a nivel nacional el concepto de edificio de consumo de energía casi nulo, determinándose el correspondiente nivel de eficiencia energética, así como, el porcentaje de la energía requerida que deberá estar cubierta por energía procedente de fuentes renovables. Se puede decir que con esta reforma se sigue profundizando en los requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios y se da un paso más para la construcción de edificios de consumo casi nulo.

Sin embargo, no ha sido hasta el año 2016 cuando se ha incluido en una norma interna la definición de edificio de consumo de energía casi nulo, acogiendo el concepto plasmado en la Directiva 2010/31/UE. Así figura en la Disposición Adicional Cuarta del Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero⁴⁰, por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a las auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía.

Dando un impulso más a la construcción de edificios de consumo de energía casi nulo, y poniendo en evidencia la errónea transposición de la Directiva 2010/31/UE que al respecto ha realizado España, se aprueba la Recomendación de 29 de julio de 2016 de la Comisión Europea, por la que se adoptan las Directrices para promover los edificios de consumo de energía casi nulo y las mejores prácticas para garantizar que antes de que finalice 2020 todos los edificios nuevos pertenezcan a esta categoría. Esta Recomendación clarifica que, la exigencia de que todos los edificios nuevossean de consumo energético casi nulo (CECN) se debe cumplir antes del 31 de diciembre de 2020, adelantándose esa fecha al 31 de diciembrede 2018para los edificios de titularidad pública, ocupados por autoridades públicas⁴¹.

Ese objetivo de que los edificios tengan un nulo o muy escaso consumo energético no se limita a los edificios nuevos, sino que, se insta a los Estados miembros a que prevean políticas de apoyo que favorezcan la renovación de edificios existentes adaptados a un consumo de energía casi nulo.A estos edificios existentes se les pueden aplicarcalendarios y ayudas financieras dado el mayor plazo que requieren para que resulte rentable en ellos el alcanzar un nivel de consumo energético casi nulo.

Por todo ello se recomiendaa los Estados miembros que: a) redoblen sus esfuerzos para la completa aplicación de la Directiva de eficiencia energéticaen los edificios,a fin de garantizar que todos los edificios nuevos seande consumo energético casi nulo en las fechas límites indicadas; b) que la definición de estos edificios sea ambiciosa e integre las fuentes de energías renovables; c) que se revisen las prácticas existentes y se establezcan mecanismos de supervisión del cumplimiento de aquella exigencia y la posibilidad de imponer sanciones a los edificios que la incumplan; d) que se avance en la aplicación de políticas de apoyo dirigidas a la renovación de edificios existentes con vistas a su conversión en edificios de consumo casi nulo de energía.

3.3.-Principales problemas o desajustes de la normativa interna y desafíos futuros

La normativa interna sobre eficiencia energética en la edificación plantea varios problemas. En primero lugar,  la reforma progresiva que viene afectando ala normativa de edificación para profundizar en las exigencias mínimas de eficiencia energética de los edificios, principalmente de los existentes, genera inseguridad jurídica.Todavía se requiere profundizar más en la reforma de la normativa reguladora de la edificación para conseguir edificios de consumo energético casi nulo.En segundo lugar, la asistemática regulación del régimen sancionador en materia de certificación de eficiencia energética en la Ley de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana (Disposiciones Duodécima y Décima Tercera), que no regula este tema y que además se encuentra en su mayor parte derogada.En tercer lugar, la declaración de inconstitucionalidadrespecto a la regulación por el Estado de la inspección técnica de edificios, por falta de competencia, puede afectar al IEE. Sin embargo, el hecho que este IEE integre el certificado de eficiencia energética que puede servir como un instrumento de mercado para la protección del medio ambiente, nos lleva a plantearnos si su regulación no entraría dentro de las competencias estatales básicas sobre protección del medio ambiente. Por último, la interpretación que ha hecho la vigente regulación españolade la implantación de edificios de consumo energético casi nulo no se ajusta en absoluto a lo dispuesto en la Directiva de Eficiencia Energética de los edificios ni a la citada Recomendaciónde la Comisión europea. Y ello, porque impone el cumplimiento de aquella exigencia a partir del 31 de diciembre de 2020 o 2018 -según el sujeto obligado a cumplirla-cuando la UE la exige –como máximo-que se lleve a caboantes de que finalicen esas fechas. 

A los inconvenientes que derivan de esta mala praxis regulatoriahemos de añadir la necesidad de su adaptación a la futura regulación que apruebe la UE en línea con su nueva política energética, plasmada en el ya citado documento “Energía limpia para todos los Europeos”. En este sentido, el nuevo paquete de energía de la UEplantea importantes retos en la eficiencia energética en la edificación. Seinsiste en que el sector de la edificación representa un 40% del consumo total de energía y que cerca del 75% son ineficientes energéticamente. La modificación de la Directiva de Eficiencia Energética pretende acelerar las tasas de renovación de edificios, mediante estrategias de renovación a largo plazo. Para ello se pretende estimular la inversión privada en este tipo de renovaciones mejorando la información de promotores e inversores a través de los certificados de eficiencia energética.Las reformas de los edificios se vinculan a la introducción de instalaciones para la recarga de vehículos eléctricos y al certificado de eficiencia energética.

A su vez, los principios que rigen los edificios de consumo casi nulode energíaconstituyen uno de los pilares de la reforma de la nueva Directiva sobre eficiencia energética de los edificios, en la que se prevé que se conviertan en la norma para los nuevos edificios a partir de 2020. Laactual revisión de la Directiva valorará si se precisará o no para 2030 la adopción de medidas complementarias.Además, serecoge un Anexo específico para acelerar la energía limpia en la edificación, en el que se presta especial atención a la financiación a los edificios inteligentes, a través del Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas.  Además, se resalta el papel de los agentes locales y regionales en el apoyo a los edificios de energía limpia, con sus decisiones en ámbitos como las normas de construcción y la planificación urbana. 

En definitiva, las reformas de las Directivas de eficiencia energética planteanuna regulación más integradade la eficiencia energética de los edificios. Se incide en laprincipal problemática, la financiación, y se apuesta por extender los edificios de consumo energético casi nulo no solo a los nuevos, sino también, a los existentes. En el logro de ese objetivo el certificado de eficiencia energética y la renovación de los edificios jueganun destacado papel.

Parafavorecer la introducción de la eficiencia energéticaen las empresas se han regulado las auditorías energéticas. 

La Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energéticaregula las auditorías energéticas⁴² como procedimiento destinado a: a) determinar el consumo de energía de un edificio, instalación u actividad; b) cuantificar las posibilidades de ahorro de energía a un coste eficiente; c) informar del consumo efectivo deenergía y de las posibilidades de ahorro. Las auditorías pueden tener carácter específico o formar parte de una auditoría medioambiental más amplia. La regulación contenida en la Directiva 2012/27/UE sobre auditorías energéticas ha sido recientemente transpuesta al ordenamiento jurídico interno español a través del Real Decreto 56/2016⁴³. Este reglamento al dictarse en ejercicio de competencias exclusivas del Estado⁴⁴ es de aplicación en todo el territorio nacional. 

Las previsiones que el Real Decreto 56/2016 recoge sobre auditorías energéticas se ciñen a las grandes empresas, o sea, las que ocupen al menos a 250 personas o las que sin reunir este requisito tengan un volumen de negocio que exceda de 50 millones de euros y, a la par, un balance general que exceda de 43 millones de euros. También será aplicable a los grupos de sociedades, definidas en el art.42 del Código de Comercio⁴⁵, que teniendo en cuenta las magnitudes agregadas de todas las sociedades que forman el grupo consolidado, cumplan los referidos requisitos de gran empresa⁴⁶. Las auditorías energéticas deben conservarse y ponerse a disposición de las autoridades competentes para su inspección o cualquier otro requerimiento⁴⁷. 

Las auditorías energéticas pueden realizarse por auditores externos o internos; en este último caso siempre que se acredite su independencia de la actividad auditada. El primer requisito que se exige al auditor es su cualificación. Al respecto, el Reglamento 56/2016 regula⁴⁸ el sistema de acreditación a que deben someterse los auditores energéticos. Así, el auditor energético, como persona física con capacidad personal y técnica demostrada y competencia para llevar a cabo una auditoría energética, debe estar en posesión de una titulación universitaria en la que se impartan conocimientos básicos de energía; o bien, tener conocimientos técnicos y prácticos sobre auditorías energéticas⁴⁹.

Cumpliendo alguno de estos requisitos se podrá ejercer la actividad de auditor, sin que se requiera ni siquiera la presentación de una declaración responsable. Esta declaración sí es exigible cuando esa auditoría forme parte de los servicios que presta un proveedor de servicios energéticos, en cuyo caso será dicho proveedor el que venga obligado a presentarla.

Los órganos de las comunidades autónomas con competencia en materia de eficiencia energética establecerán y aplicarán un sistema de inspección de la realización de las auditorías energéticas⁵⁰, para vigilar el cumplimiento de dicha obligación. 

El Real Decreto 56/2016 crea en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo un Registro Administrativo de Auditorías Energéticas⁵¹ donde se recogerá la información comunicada por las empresas a las que les son exigibles dichas auditorías y las que lleven a cabo empresas no obligadas. En dicho Registro se identificará a las empresas obligadas, para facilitar su inspección, los resultados de inspección y otras informaciones relevantes.

La eficiencia energética en el alumbrado exterior se trata de conseguir a través de la regulación normativa para la protección contra la contaminación lumínica⁵² y mediante el Reglamento de Eficiencia Energética en Instalaciones de Alumbrado Exterior⁵³. 

Por lo que respecta  a la contaminación lumínica, a nivel estatal no existe una regulación básica en la materia,a salvo de la definición del concepto que realiza la Ley de Calidad del Aire y Protección y de la Atmósfera⁵⁴;del reconocimiento a los municipios de competencia sobre “protección contra la contaminación lumínica” en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, tras su reforma por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración local de 2013;ydela aprobación de la llamada “Ley del cielo”, Ley 31/1988, de 31 de octubre, sobre Protección de la Calidad Astronómica de los Observatorios del Instituto de Astrofísica de Canarias, con su reducido ámbito de aplicación. En consecuencia, han sido las CCAA las que se vienen dotando de un marco normativo propio para luchar contra la contaminación lumínica, recogiendo entre sus finalidades el logro de una mayor eficiencia energética⁵⁵.

La normativaautonómicaincide en la eficiencia energética que conlleva la utilización de una adecuada iluminación exterior que no suponga un derroche de energía. Para ello el objeto de la regulación son las instalaciones y aparatos de alumbrado susceptibles de producir dicho tipo de contaminación⁵⁶. No obstante, toda la normativa autonómica que se refiere a la contaminación lumínica excluye de su aplicación determinadas instalaciones, que aún siendo susceptibles de provocar contaminación lumínica se consideran que no deben sujetarse al régimen de limitaciones y prohibiciones que dicha normativa recoge⁵⁷. La citada regulación prevédiversos instrumentos y técnicas de prevención, tales como: la zonificación del territorio en función de su vulnerabilidad a lacontaminaciónlumínica, las prohibiciones, limitaciones y exigencias técnicas con relación a las instalaciones, aparatos y horario nocturno de iluminación, el otorgamiento de autorizaciones y las exigencias para la contratación administrativa. En la aplicación de estas técnicas de prevención los municipios cumplen un destacado papel, gozando además de importantes excepciones a las limitaciones y prohibiciones de iluminación (p.ej. iluminación en días festivos y ferias; iluminación de bienes culturales, realización de actividades de ocio, culturales…).

Incidiendo de forma más directa en la eficiencia energética en el alumbrado exterior se aprueba a nivel estatal elReglamento de Eficiencia Energética en Instalaciones de Alumbrado Exterior, de carácter básico, que establece las condiciones técnicas de diseño, ejecución y mantenimiento que deben reunir las instalaciones de alumbrado exterior para mejorar la eficiencia y el ahorro energético, disminuyendo el consumo de energía y, como consecuencia, las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyendo a limitar el resplandor luminoso nocturno y la luz molesta. Este Reglamento resulta aplicable a las nuevas instalaciones, a aquellas respecto de las que se proponga una reforma importante y “a las instalaciones existentes antes de su entrada en vigor, cuando, mediante un estudio de eficiencia energética, la Administración Pública competente lo considere necesario”⁵⁸. La discrecionalidad con la que cuentan las Administraciones públicas para realizar dicho “estudio de eficiencia energética” y adoptar medidas de eficiencia energética respecto de las instalaciones ya existentes limita considerablemente la eficacia de esta norma.

A modo de conclusión, podemos decir que se echa en falta una regulación básica estatal sobre contaminación lumínica, que integrando lo dispuesto en el Reglamento básico sobre eficiencia energética en el alumbrado exterior, regulara aspectos no tratados en el mismo y que han sido abordados en las legislaciones autonómicas sobre protección del cielo nocturno ( limitaciones/prohibiciones de alumbrado, zonificación lumínica…). A su vez, o como consecuencia de esa falta de normativa reguladora básica, han sido pocas las CCAA que han abordado la regulación de esta materia, ello ha llevado a dejar en manos de los municipios el control de la contaminación lumínica. La importancia que en la política energética comunitaria tiene el ahorro y la eficiencia energética, exigiría la aprobación de esa normativa básica estatal y normativa de desarrollo donde quedaran claramente establecidas las competencias municipales en la materia.

Aunque la iluminación exterior no es objeto de especial atención en las reformas de las Directivas de eficiencia energética, si que encuentran acomodo en el fomento y apuesta de la UE por los contratos de rendimiento energético, a que nos referimos más abajo.

El transporte, junto ala edificación, es uno de los sectores que más energía consume, por lo que ha sido objeto de una atención especial respecto a la aplicación de medidas de eficiencia energética. Estas medidas van referidas a la introducción de energías renovables en el sector (biocombustibles…) ya la movilidad sostenible.

Por lo que respecta a la incorporación de energías renovables en el transporte, la Directiva 2009/28/CE, sobre Fomento del uso de la energía procedente de fuentes renovables, además de establecer el objetivo de alcanzar en el año 2020 que un 10% del consumo final de energía en el transporte proceda de fuentes renovables, regula criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos. Estos criterios de sostenibilidad van dirigidos a evitar la proliferación de los cultivos energéticos y la destrucción de la biodiversidad. Además, la UE ha regulado mediante la Directiva 2009/33/CE, la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes, la cual ha ido acompañada de la Directiva 2014/94/UE, de 22 de octubre, relativa a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos.

La transposición al Derecho interno de esa normativa comunitaria se ha realizado en la Ley de Economía Sostenible, en la Ley del Sector Eléctrico y en varios reglamentos orientados al fomento del vehículo eléctrico e híbrido⁵⁹. El desarrollo del mercado del vehículo eléctrico ha hecho necesario regular la figura del gestor de cargas, como consumidor habilitado para el suministro y reventa de energía eléctrica destinada a la recarga del vehículo eléctrico (art. 6. H) de la Ley del Sector Eléctrico). Pero para el desarrollo de este mercado se requiere de la implementación de una infraestructura adecuada, a lo que ha venido a contribuir la aprobación del Real Decreto 639/2016, de 9 de diciembre, por el que se establece un marco de medidas para la implementación de una infraestructura para combustibles alternativos. No hemos de confundir el término “combustibles alternativos” con el de “energías renovables”,pues los combustibles alternativos son fuentes de energía que sustituyen en todo o en parte a los combustibles fósiles tradicionales, pero que no necesariamente proceden de fuentes de energías renovables ( p. ej. electricidad, gas natural, gas licuado del petróleo, etc)⁶⁰.

Junto a esa normativa centrada en el uso de fuentes de energías más limpias en los vehículos, a nivel nacional contamos también con la regulación que la Ley de Economía Sostenible yla Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera realizan sobre la movilidad sostenible. En esta última se alude alos planes de movilidad urbana de competencia autonómica y local. Esta regulación se ha visto reforzada con la aprobación de la Estrategia Española de Movilidad Sostenible⁶¹.

La movilidad sostenible cuenta con un nuevo impulso en la futura regulación de la Unión Europea de la eficiencia energética. La nueva Directiva sobre eficiencia energética en los edificios exigirá la instalación depuntos de recarga eléctrica.  En los edificios existentes esa exigencia solo se aplicará a los edificios comerciales con más de 10 plazas de aparcamiento; para los edificios nuevos o sujetos a una renovación de fondo solo se aplicará a los edificios residenciales de más de 10 plazas de aparcamiento, que tendrán la obligación de instalar el cableado, mientras que a los edificios comerciales de más de 10 plazas de aparcamiento se les exigirá instalar puntos de recarga. Las pymes y autoridades públicas podránquedar al margen de esta medida en la media en que sus puntos de recarga sean de acceso público. Por otro lado, se aumentará el desarrollo de los combustibles alternativos avanzados para el transporte, mientras que los biocombustibles producidos a partir de cultivos alimentarios se reducirán. Se apoyará la electrificación del transporte.

Podríamos decir que la regulación del sector eléctrico, tanto a nivel comunitario como interno, cuando atiende a la sostenibilidad energética lo hace primordialmente desde el fomento de las fuentes de energías renovables, y en menor medida desde la implementación de medidas de eficiencia energética. No obstante ello, podemos destacar dos vertientes centradas en la mejora del ahorro y la eficiencia energética: a) la imposición de obligaciones de servicio público para la eficiencia energética; b) la regulación del autoconsumo eléctrico.

La Directiva 2009/72/CE, de 13 de julio, sobre normas comunes para el mercado de la electricidaddispone la posibilidad de que los Estados miembros establezcan “obligaciones de servicio público”, las cuales podrán ir referidas a “la protección del medio ambiente,incluidala eficiencia energética, la energía procedente de fuentes renovables y la protección del clima” (art.3.2)”. 

¿Se han concretado a nivel comunitario obligaciones de servicio público en el sector eléctrico dirigidas a la protección del medio ambiente mediante la introducción de las energías renovables o la eficiencia energética? La Directiva 2012/27/UE, además de insistir en el objetivo comunitario de reducción en un 20% del consumo energético –como impuso la Directiva 2009/28/CE, sobre Fomentode las Energías Renovables-, establece en su art.7  un objetivo vinculante para los Estados miembros, cual es el establecer un sistema de obligaciones de eficiencia energética, en cuya virtud los distribuidores y/o comercializadores de energía quedarían obligados a alcanzar en el año 2020 el objetivo de ahorro indicado, a través del logro de un ahorro anual equivalente al 1´5 % de sus ventas finales anuales de energía a partir de 2014. Para el cumplimiento de dichas obligaciones de servicio público el art.20 de la Directiva prevé la posibilidad de crear un Fondo Nacional de Eficiencia Energética, al que podrían contribuir las empresas vinculadas por aquellas obligaciones, en cuantía equivalente a las inversiones que debieran llevar a cabo para el logro del citado objetivo de eficiencia energética. O sea, las empresas sujetas a obligaciones de servicio público de eficiencia energética podrán optar por realizar inversiones que permitan alcanzar el objetivo de ahorro en el consumo de energía o contribuir al Fondo Nacional de Eficiencia Energética.

Esas novedosas obligaciones de servicio público para el sector eléctrico han sido transpuestas al Derecho interno por la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia⁶³. En esta norma se establece un sistema de obligaciones de servicio público para empresas comercializadoras de gas y electricidad, así como, para los operadores en el sector del transporte. Este sistema nacional de obligaciones de servicio público estará vigente desde el 5 de julio de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2020⁶⁴. Se emplaza al Ministerio de Industria, Energía y Turismo para que anualmente determine mediante Orden ministerial un objetivo de ahorro anual y la cuota sobre elmismo correspondiente a cada sujeto obligado en función de sus ventas finales de energía, así como, la equivalencia financiera para el cálculo de la cuantía equivalente a la de las inversiones necesarias para el cumplimiento de dichas obligaciones mediante su contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética⁶⁵. Se crea el citado Fondo con el objeto de poner en marcha mecanismos de apoyo, incentivos y medidas para aumentar la eficiencia energética en los diferentes sectores, como establece la norma en su preámbulo⁶⁶. Además se habilita al Gobierno a poner en marcha un sistema de acreditación de ahorros de energía mediante la emisión de Certificados de Ahorro de Energía, que permitirá a las empresas dar cumplimiento a sus obligaciones mediante actuacionesdirectas de mejora en la eficiencia energética.

Insiste la Ley 18/2014 en la necesidad de iniciar cuanto antes las medidas de ahorro para cumplir con los objetivos de eficiencia energética que impone la Directiva, pues cuanto más se retrase su implantación mayor será el esfuerzo de ahorro energético que deba hacerse en un futuro.El detallado sistema de obligaciones de servicio público que se impone a las empresas comercializadoras se completa con un régimen de infracciones y sanciones para quienes incumplan sus obligaciones de servicio público en materia de eficiencia energética.

El sistema imperativo para los Estados miembros de establecimiento de obligaciones de servicio público para la eficiencia energética está originando varios problemas en España.En primer lugar, se ha planteado una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto de la configuración de dicho sistema de obligaciones de servicio público: a) respecto de los sujetos obligados, por cuanto la normativa interna lo exige a las empresas comercializadoras de gas y electricidad, cuando la Directiva se refiere a distribuidores y/o empresas minoristas de venta; b) sobre la compatibilidad de la regulación interna con la que recoge la Directiva 2012/27/UE, por cuanto la regulación comunitaria exige la imposición de obligaciones de servicio público para la eficiencia energética mediante las cuales de forma directa podría contribuirse a los objetivos de eficiencia energética, o bien, esas obligaciones podrían ser sustituidas por los Estados miembros por otras medidas alternativas; y solo para el caso de que las empresas obligadas no cumplan aquellas obligaciones,los Estados miembros pueden sustituir este sistema por una contribución al Fondo de Eficiencia Energética. Sin embargo, en Derecho interno se ha establecido esa contribución como forma ordinaria de cumplimiento de obligaciones de eficiencia energética y la opción de que los sujetos obligados apliquen directamente medidasde ahorro y eficiencia energética para cumplirlos objetivos marcados queda en manos de que el Gobierno reglamentariamente así lo establezca.

En definitiva, se cuestiona cual deba ser el contenido de las obligaciones de servicio público en eficiencia energética ¿puede ser una obligación de contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética –comodispone la normativa española-?, o ¿deben ser obligaciones para alcanzar unos objetivos de ahorro y eficiencia energética, pero los sujetos obligados pueden alcanzarlo mediante otro tipo de medidas directas?

En segundo lugar, se han planteado varias cuestiones de inconstitucionalidad y recursos de amparo referidos al sistema de financiación de los planes de eficiencia energética para 2011, 2012 y2013, antecedente del nuevo sistema de financiación a travésdel citado Fondo Nacional. Estos recursos, en los que subyace una reacción de las empresas obligadas del sector eléctrico a sufragar dichos gastos, alegando discriminación y actuación arbitraria, han sido desestimados por el Tribunal Constitucional de forma reiterada⁶⁷. 

En la misma línea, se han interpuesto varios recursos contencioso-administrativos contra las Órdenes ministerialesque,en desarrollo de la Ley 18/2014, establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de eficiencia energética para 2015 y 2016, solicitando su suspensión, pretensión que es desestimada en aplicación de la doctrina jurisprudencial reiterada sobre la adopción de medidas cautelares⁶⁸.

Para concluir este apartado, hemos de distinguir las obligaciones de servicio públicopara la eficiencia energética a las que acabamos de referirnos, de las obligaciones de servicio público impuestas a las comercializadoras de energía eléctrica para hacer frente al llamado bono social. El bono social es una medida para proteger a los consumidores vulnerables y supone un descuento en el pago de la factura eléctrica. Esta medida de carácter social tiene apoyo en la Directiva 2009/72/CE de 13 de julio, sobre Normas comunes para el mercado interior de la electricidad y cuenta con un nuevo marconormativocontenido en la Ley del Sector Eléctrico (arts. 45 y 52), tras su reforma por el Real Decreto-Ley 7/2016, de 23 de diciembre, que regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección del consumidor vulnerable de energía eléctrica. La nueva regulación trae causa de varios pronunciamientos jurisprudenciales que inciden en el sistema de financiación del bono social y en la necesidad de profundizar en la protección de los colectivos vulnerables más desfavorecidos⁶⁹.

Respecto de las obligaciones de servicio público para la eficiencia energética y la protección de colectivos vulnerables, las futuras Directivas sobre eficiencia energéticaque se están tramitando por la UEcontienen importantes pronunciamientos. Así,se propone:

- que se prorroguen las obligaciones de servicio público sobre eficiencia energética más allá de 2020, por lo que los suministradores y distribuidores deben ahorrar un 1.5% de energía anual, alcanzando un 15% de ahorro total para el 2030.

- en la lucha contra la pobreza energética, la UE apuesta por apoyar a los Estados miembros en las inversiones en eficiencia energética. Estas inversiones se priorizarán en los hogares afectados por la pobreza energética y en las viviendas sociales. La Comisión propone determinadas garantías procesales “antes de que pueda cortarse el suministro a un consumidor”, a la vez que está creando un Observatorio de la pobreza energética para disponer de datos más fiables sobre este problema y sus soluciones y para ayudar a los Estadosmiembros en su lucha contrala misma.

El autoconsumo eléctrico hemos de asociarlo, aunque no de forma exclusiva, al régimen jurídico aplicable al fomento de las energías renovables, principalmente la solar y la eólica, y la cogeneración. Este subsector energético, el de las energías renovables, se está viendo ampliamente potenciado por la Unión Europea como medida para lograr la diversificación energética y para luchar contra el llamado “cambio climático”⁷¹. La reducción de emisiones de gases de efecto invernadero que conlleva el uso de fuentes energéticas alternativas a las energías fósiles (carbón, petróleo, gas…) a la vez que sirve para cumplir los compromisos asumidos por la UE en el Protocolo de Kioto de la Convención Marco sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas⁷², sirve para reducir la dependencia energética del exterior y diversificar su producción⁷³. El expreso reconocimiento de competencias a la UE en materia de energía en el Tratado de Lisboa, que ha dado lugar al Título XXI del Tratado de Funcionamiento de la UE, unido a sus tradicionales competencias sobre medio ambiente⁷⁴ ha propiciado la aprobación de un importante número de normas de Derecho derivado que inciden en el fomento de las energías renovables y de la eficiencia energética⁷⁵, con las que se pretende aumentar la producción eléctrica que usa como fuentes energéticas las energías limpias⁷⁶.

De esta normativa se deducen previsiones directamente relacionadas con el autoconsumo de energía eléctrica que deben ser tenidas en cuenta en el Derecho interno, aunque sin utilizar la terminología de autoconsumo eléctrico. Más concretamente se alude a la generación distribuida, a los productores independientes,  a redes de distribución cerrada y redes inteligentes, a la necesaria mejora del rendimiento energético de los edificios mediante la integración de las energías renovables y al impulso de la cogeneración.

A nivel nacional, el autoconsumo eléctrico, entendiendo por tal la producción de electricidad y su consumo por el propio productor, no ha gozado de una regulación unitaria.Hasta la aprobación de laLey del Sector Eléctrico de 2013(LSE)⁷⁷ encontramos referencias aisladas al mismo en la normativa reguladora del régimen de producción eléctrica⁷⁸. Ha sido la LSE la que en su art. 9 se refiere al autoconsumo de energía eléctrica, siendo desarrolladapor el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica en autoconsumo y de producción con autoconsumo⁷⁹.

El principal problema que deriva de esta regulación son los costesque lleva asociadoel autoconsumo eléctrico, que loconvierte en una alternativa poco rentable para el consumidor/productor, que permita cumplir con los objetivos que marca la UE de favorecer la generación distribuida. Así, la LSE dispone que cualquier instalación de autoconsumo que esté conectada al sistema eléctrico debe contribuir a los costes y servicios del sistema por la energía autoconsumida. Para ello su propietario ha deabonar: a) los peajes de acceso a las redes; b) los cargos asociados a los costes del sistema; que se abonan también por cualquier consumidor conectado a la red que no esté en régimen de autoconsumo; c) los costes para la provisión de los servicios de respaldo del sistema por la energía autoconsumida, también llamado “coste de respaldo”. Es precisamente este “peaje de respaldo” el que ha merecido el rechazo tanto de las empresas del sector de las energías renovables, especialmente las dedicadas a la energía solar foltovoltáica (la más utilizada en instalaciones de generación de autoconsumo) y de la propia Comisión Nacional de la energía. Así, la misma Comisión Nacional de la Energía, en su Informe 19/2013, de 4 de septiembre, sostiene que: a) el establecimiento de un peaje de respaldo, únicamente a los consumidores acogidos a las modalidades de autoconsumo, supone un trato discriminatorio respecto del resto de consumidores, que pudiendo reducir su consumo con medidas de aislamiento térmico o de eficiencia energética no pagarían ese peaje por la energía que pudieran ahorrar; b) el peaje de respaldo no tendría en cuenta los beneficios sociales que están asociados a la producción distribuida y al autoconsumo (ahorro por pérdidas de energía en la red; reducción de inversiones por la menor congestión de la red; menor dependencia energética, menos impacto ambiental).

Más recientemente, el Real Decreto-Ley 9/2015, de 10 de julio, modificó la redacción del art.9.3 LSE para permitir que de forma excepcional se puedan establecer “reducciones de peajes, cargas y costes para determinadas modalidades de suministro en autoconsumo; pero en todo caso, la potencia máxima contratada de consumo y la instalada de generación no debe ser superior a 10 kW”. Con esta medida se pretenden reducir las cargas administrativas y costes a los consumidores de pequeña potencia que decidan autoconsumir energía eléctrica.

Tenemos, pues, que concluir que la vigente regulación del régimen de autoconsumo eléctrico lo desincentiva; se apoya en el principio de sostenibilidad económica y financierapero elude el principio de sostenibilidad ambiental que deriva de la normativa comunitaria; no apuesta por la “producción descentralizada” que la UE fomenta. Sería más conveniente una nueva regulación con apoyo en el sistema del llamado “balance neto” según el cual el autoconsumidor podríaverter a la red la energía excedentaria, obteniendo a cambio unos derechos de consumo futuro, que podría compensar en el plazo de un año con la energía que necesitase adquirir de la red de distribución. Así solo abonaría por la energía que consumiera una vez compensada la energía vertida; y lomás importante no se abonaría peaje por la energía autoconsumida. Este sistema es el que se prevenía en los proyectos reglamentarios previos a su regulación por la LSE.

También en materia de autoconsumo encontramos referencia en la futura regulación energética de la Unión Europea. Así, respecto a la reforma de la Directiva 2009/28/UE de fomento de las energías renovables se regula el autoconsumo permitiendo al consumidor producir, almacenar y vender su propia electricidad, admitiéndose el autoconsumo compartido entre hogares, edificios e industrias. No obstante, resulta criticable que se limite el vertido de energía autoproducida que puede verterse a la red (10 Mwh anuales en el sector doméstico y 500 Mwh para las empresas) y la potencia instalada.

En cumplimiento de la normativa comunitaria⁸⁰ se han regulado los requisitos de diseño ecológico aplicable a los productos relacionados con la energía mediante Real Decreto 187/2011, de 18 de febrero, actuándose sobre la fase de diseño del producto que en su funcionamiento utilice energía, con el objeto de que contribuyan a un desarrollo sostenible y a la protección del medio ambiente mediante su incremento de eficiencia energética y disminución de la contaminación. No obstante, esta norma se aplica no solo a los productos que consumen energía, sino también, a los productos relacionados con la energía, cuyo diseño ecológico puede contribuir a su ahorro (tales como ventanas, materiales de construcción aislantes en construcción…). Este reglamento no se aplica a los medios de transporte.

En esta materia el nuevo “paquete de energía”de la UE,base para la reforma de un importante número de Directivas comunitarias relacionadas con la eficiencia energética, prevé la creación de un plan de trabajo sobre el diseño ecológico 2016-2019 y medidas específicas para productos.

Tanto la normativa comunitaria sobre eficiencia energética como su transposición al derecho españolvienen considerando la contratación pública como instrumento para cumplir los objetivos de eficiencia energética, y con ello una mayor sostenibilidad ambiental81.

En esta línea,la vigente Directiva 2012/27/UE de Eficiencia Energética⁸² contiene dos medidas principales relativas a la contratación pública eficiente en materia de energía⁸³: a) la adquisición por parte de las Administraciones públicas de productos, servicios y edificios eficientes energéticamente; b) el desarrollo del mercado de servicios energéticos.

El artículo6 de la Directiva 2012/27/UE dispone que los Estados miembros garantizarán que las Administraciones centrales adquieran solamente productos, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético, siempre que ello sea rentable, viable económicamente y sostenible. El Anexo III determina los “requisitos de eficiencia energética para la adquisición de productos, servicios y edificios por la Administración central”⁸⁴. Esa obligación será aplicable a los contratos cuyo valor sea igual o superior a los límites fijados en el art.7 de la Directiva 2004/18/CE, de contratación⁸⁵. Dicha obligación se aplica a los contratos de las Fuerzas Armadas siempre que no dé lugar a conflicto con la naturaleza y objetivos básicos desus actividades, y en ningún caso respecto al suministro de “equipo militar”.

Esta mejora en la eficiencia energética a través de la contratación pública se pretende que se fomente por los Estados miembros (se entiende que por la Administración estatal,dado su carácter ejemplarizante en la materia) respecto de las Administraciones regionales y locales y otras Entidades de Derecho Público. Para ello se insta a los Estados miembros para que les animen a adoptar un plan de eficiencia energética; a implantar sistemas de gestión energética; y a recurrir, cuando proceda, a empresas de servicios energéticos y a contratos de rendimiento energético que permitan un ahorro energético a largo plazo⁸⁶.

A nivel interno, la contratación pública energéticamente eficiente deriva de la propia normativa de contratación pública cuando alude a los criterios ambientales; del cumplimiento de la normativa de edificación en cuanto a exigencias mínimas de eficiencia energética en la construcción de edificios públicos nuevos o en las reformas importantes que en los mismos se lleven a cabo; de la legislación del suelo y rehabilitación urbana cuando establece que las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria podránrealizarse de forma indirecta mediante la contratación pública, efectuándose un concurso público, en cuya adjudicación se tendrá en cuanta con carácter preferente, entre otras, las que supongan una mejora en la eficiencia energética⁸⁷; de la obligación de incorporar los principios de ahorro y eficiencia energética en la contratación pública que establece la Ley de Economía Sostenible de 2011⁸⁸.

Pero sin duda, la norma que ha dado un paso más en las exigencias de contratación pública energéticamente eficiente ha sido la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de Racionalización del Sector Público⁸⁹.La Disposición Adicional Decimotercera⁹⁰ de esta Ley recoge la obligación para las Administraciones públicas del sector público estatal de adquirir  bienes, servicios y edificios que tengan un alto rendimiento energético. Esta obligación requiere de varias precisiones: a) la primera, es que ese “alto rendimiento energético” se determinará según las previsiones que se recogen en el Anexo de esta Ley para los productos relacionados con la energía, equipos ofimáticos, neumáticos o edificios. Para cada uno de esos productos el Anexo indica la normativa comunitaria aplicable para determinar ese “alto rendimiento energético”, en línea con lo dispuesto en el Anexo III de la Directiva 2012/27/UE, de Eficiencia Energética⁹¹;

b)la segunda, esa adquisición solo se realizará en la medida en que ello resulte coherente con la rentabilidad, la viabilidad económica, la sostenibilidad en sentido amplio, la idoneidad técnica, así como, una competencia suficiente; c) la tercera, cuando lo que se adquiera sea un paquete de productos, la Administración pública puede exigir que la eficiencia energética agregada tenga primacía sobre la eficiencia energética de los productos considerados por separado, adquiriendo el paquete de productos que cumpla el criterio de pertenencia a la clase de eficiencia más alta (DA13ª, apdo 4º); d)la cuarta, según la Disposición Transitoria 6ª, lo previsto en la DA 13ª será de aplicación a los expedientes de contratación y de adquisiciones y arrendamiento de inmuebles que se inicien a partir de la entrada en vigor de la presente ley (18 de septiembre de 2014). A estos efectos se entenderá como fecha de iniciación del expediente la publicación de la correspondiente convocatoria para la adjudicación del contrato o en ausenciade convocatoria la aprobación de los correspondientes pliegos o documentos equivalentes; e) la quinta, la citada obligación de adquirir bienes, servicios o edificios de “alto rendimiento energético” será aplicable a los contratos de suministro, de servicios y de obras cuyo resultado sea la construcción de un edificio, siempre que tales contratos sean de un valor estimado igual o superior a los umbrales de los contratos que determinan la sujeción a una regulación armonizada establecidos en los artículos. 14, 15 y 16 del TRLCSP⁹²; así como, a los de adquisición o arrendamiento de edificios.

La citada Disposición  Adicional 13ª, en su apdo.3º, contiene otras medidas de contratación pública eficiente en materia energética, tales como que el Ministerio de Industria, Energía y Turismo⁹³ impulsará actuaciones encaminadas a que las entidades del sector público autonómico y local adquieran bienes, servicios y edificios con alto rendimiento energético; así como, las relativas a la celebración de contratos de rendimiento energético.

Un instrumento destacado para lograr la eficiencia energética, sobre todo en los edificios públicos y en la iluminación exterior, lo constituye las empresas de servicios energéticos.

Ha sido la normativa comunitaria reguladora de la eficiencia energética la que ha venido a potenciar el mercado de servicios energéticos y las empresas de servicios energéticos (ESE). Este tipo de empresas se regularon en la Directiva 2006/32/CE, de 5 de abril, sobre eficiencia energética en el uso final de la energía y servicios energéticos⁹⁴, derogada por la Directiva 2012/27/UE, de Eficiencia Energética. Si bien la Directiva de 2006 se refería a las “empresas de servicios energéticos (ESE)”⁹⁵, la vigente Directiva 2012/27/UE alude a los “proveedores de servicios energéticos” a los que define como “toda persona física o jurídica que presta servicios energéticos o aplica otras medidas de mejora de la eficiencia energética en la instalación o los locales de uncliente final”⁹⁶. Esta definición hay que ponerla en conexión con el concepto de contrato de rendimiento energético o acuerdo contractual entre el beneficiario y el proveedor de una medida de eficiencia energética, verificada y supervisada durante toda la vigencia del contrato, en el que las inversiones (obras, suministros o servicios) se abonan respecto de un nivel de mejora de la eficiencia energética acordado contractualmente o de otro criterio de rendimiento energético acordado, como, por ejemplo, el ahorro financiero. 

El mercado de servicios energéticos se regula en el artículo18, apartado 1º, de la Directiva 2012/27/UE que dispone que los Estados miembros fomentarán dicho mercado mediante diferentes tipos de acciones⁹⁷. 

A nivel interno, la regulación de la contratación de servicios energéticos se encuentra dispersa en un conjunto de normas que se ha referido a las ESE y proveedores de servicios energéticos, en unos casos con el objeto de favorecer este mercado con carácter general, y en otros supuestos, para hacer referencia a las especialidades que presenta la contratación pública de estas empresas/proveedores de servicios energéticos. Y ello sin perjuicio de la aplicación a estos contratos de servicios energéticos del tipo contractual que más se ajuste a las prestaciones que conlleva, en virtud del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011. Así, a la contratación de ESE y proveedores de estos servicios se refiere: el Real Decreto- Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y del empleo⁹⁸; la Ley 15/2014, de Racionalización del Sector Público y el Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero⁹⁹, que traspone la Directiva 2012/27/UE. 

Siguiendo la senda de la normativa comunitaria, el Real Decreto-Ley 6/2010 contiene la definición de empresas de servicios energéticos (art.19); pero es el Real Decreto 56/2016 el que, transponiendo la Directiva 2012/27/UE, establece el sistema de acreditación de proveedores de servicios energéticos y el listado que debe recogerlos100. Así, el Real Decreto 56/2016 prevé, por un lado, los requisitos para el ejercicio de la actividad profesional de proveedores energéticos (disponer de documentación identificativa; acreditar cualificación técnica; estar en disposición de contar con medios técnicos adecuados; contar con un seguro de responsabilidad civil, etc) (art.7)¹⁰¹; y, por otro lado, los requisitos de habilitación para establecerse como proveedor de servicios energéticos, tales como: presentar una declaración responsable, comunicación de cualquier cambio en los datos declarados y puesta en conocimiento de estos datos al Ministerio competente por parte las CCAA (art.9)¹⁰². La Disposición Transitoria Primera de dicho Reglamento dispone que el directorio de ESE del Instituto de Diversificación y Ahorro Energético pasará a denominarse Listado de Proveedores de Servicios Energéticos. Las ESE que figuren en dicho Directorio deben remitir la declaración responsable en el plazo de 6 meses desde la entrada en vigor del Real Decreto (Modelo Anexo II)¹⁰³. Si no la presentan se les dará de baja en el Directorio y no serán inscritas en el listado.

Nuevamente nos encontramos con una regulación fragmentada y tardía de un instrumento clave en la mejora de la eficiencia energética como es el contrato de rendimiento energético y los proveedores de servicios energéticos. Contrasta esta regulación interna con el impulso que las futuras Directivas sobre eficiencia energética pretenden dar a la aplicación de contratos de rendimiento energético en edificios públicos, dado que ofrecen un enfoque global de las renovaciones (financiación, ejecución de obras, gestión de la energía…). Se aconseja su uso especialmente en viviendas sociales, hospitales y escuelas. Además, se pretende financiar la colaboración público-privada en la contratación fomentando soluciones innovadoras, de forma especial en la contratación para alcanzar edificios de consumo de energía casi nulo.

España cuenta con un marco normativo disperso en materia de eficiencia energética que dificulta la aplicación de medidas en esta materia. Ese marco normativo con el que se ha transpuesto al Derecho español la regulación comunitaria adolece de varios defectos: por una parte, en algunos supuestos no se ha ajustado a lo dispuesto por la UE en su propia normativa (p. ej. en el caso de los edificios de consumo energético casi nulo o en el régimen del autoconsumo eléctrico); y, por otra parte, la transposición se ha realizado, incluso en aspectos que requerían de una regulación integrada, en normas diversas (p. ej. en materia de certificación de eficiencia energética de los edificios, su régimen sancionador; en materia de servicios energéticos; en el régimen de los edificios de consumo energético casi nulo). La abundante normativa que existe sobre energías renovables y ahorro y eficiencia energética a nivel interno español justifica la aprobación de una Ley estatal básica en esta materia. Dicha legislación podría sistematizar y armonizar la regulación clarificando los instrumentos normativos de que se disponen para el fomento y cumplimiento de los objetivos comunitarios de eficiencia en el uso de la energía. 

A ello hemos de unir la reciente aprobación por la Comisión Europea de un nuevo paquete energético que pretende la reforma de importantes Directivas comunitarias relacionadas con la eficiencia energética. La futura aprobación de estas Directivas requerirá hacer cambios normativos internos, en la línea de convertir el ahorro y la eficiencia en el uso de la energía en un fin primordial de la regulación energética.