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CIDADES, Comunidades e Territórios

versão On-line ISSN 2182-3030

CIDADES  no.37 Lisboa dez. 2018

http://dx.doi.org/10.15847/citiescommunitiesterritories.dec2018.art06 

ARTIGO ORIGINAL

 

Os riscos de uma distância irreversível. A obsolescência do planeamento urbano no contexto da Área Metropolitana de Delhi

The risks of an irreversible distance. The obsolescence of urban planning in the context of the Delhi Metropolitan Area

 

Sebastião SantosI; Maria de Fátima FerreiroII

[I]DINÂMIA'CET-IUL, Instituto Universitário de Lisboa, Portugal. e-mail: sebastiao.santos@iscte-iul.pt

[I]DINÂMIA'CET-IUL, Instituto Universitário de Lisboa, Portugal. e-mail: fatima.ferreiro@iscte-iul.pt

 

 


RESUMO

A Área Metropolitana de Delhi (NCT – National Capital Territory) é atualmente a segunda maior megacidade do mundo com uma população aproximada de 25 milhões de habitantes (UN, 2014). O seu território parece ter-se desenvolvido anarquicamente, enunciando uma distância irrecuperável entre o exercício de planeamento e a realidade das transformações urbanas. Pode-se questionar se a perpetuação desse distanciamento não esteve desde sempre incorporada nos modos de ‘pensar e fazer cidade' revelando-se o principal motor na construção física e social da metrópole. Entre as narrativas do planeamento e a afirmação de um urbanismo informal e insurgente parece existir uma relação estreita. Pretende-se neste ensaio estabelecer o nexo entre os principais momentos de planeamento da cidade ao longo da história, o emergir da sua face informal e o panorama de vulnerabilidades que assolam a metrópole na contemporaneidade. Conclui-se com a importância deste enquadramento, enquanto referencial para uma reflexão alargada sobre os modelos de desenvolvimento urbano tendo em conta os desafios do século XXI.

Palavras-chave: Planeamento Urbano, Políticas Públicas, Vulnerabilidade Territorial, Área Metropolitana de Delhi.


ABSTRACT

New Delhi is currently the second largest megacity in the world with a population of nearing 25 million inhabitants (UN, 2014). Its territory seems to have developed anarchically, enunciating an unrecoverable distance between planning practice and reality. We can, on the contrary, question if the perpetuation of this distance has not been embedded in the ways of ‘thinking and doing' city, constituting the main driver in the physical and social construction of the metropolis. Between planning narratives and the surfacing of an informal urbanism it seems to exist a close relationship. The aim of this essay is to establish the nexus between the main planning moments in Delhi throughout history, the emergence of an informal and insurgent city parallel to the planned one and the panorama of vulnerabilities that impact the metropolis today. Finally, we conclude with the importance of this framework, as a reference for a broad reflection on urban development models taking into account the challenges of the 21st century.

Keywords:urban planning, public policy, territorial vulnerability, Delhi Metropolitan Area.


 

1. Introdução

 

 

A capital do estado Indiano situa-se no Norte da Índia entre os estados de Haryana, Uttar Pradesh e Rajasthan. A sua área metropolitana (que ao longo deste artigo nos referiremos de forma simplificada como Delhi), estende-se por 1483 Km2 e está sob a jurisdição de três instituições estatais, ‘Municipal Corporation of Delhi (MCD), ‘New Delhi Municipal Council' (NDMC) e o ‘Delhi Cantonment Boart” (DCB). Pertencendo ao grupo das megacidades globais, Delhi encontra-se sujeita a forte pressão devido a um descontrolo nos processos de urbanização e crescimento populacional. As necessidades - em habitação, recursos (água ou energia), infraestruturas, transportes, sistemas de saneamento, equipamentos de saúde e educação, entre outras - estão definitivamente a ultrapassar as capacidades de resposta da administração local e regional (Kapuria, 2014). Segundo Sharma et Joshi (2015) houve três momentos que marcaram as transformações da metrópole no que concerne à sua explosão populacional e desenvolvimento urbano: i) transferência da capital administrativa de Calcutá para Delhi durante o período colonial; ii) independência do País em 1947 e sua partição entre o Paquistão e a Índia, o que conduziu a uma transferência massiva de populações entre os dois estados; iii) afirmação da metrópole como um importante centro económico à escala global e a polarização do desenvolvimento urbano-rural, que resultou num êxodo rural sem precedentes e num crescimento dramático da metrópole nas últimas cinco décadas [3]: Estes três momentos correspondem também a contextos históricos, políticas de desenvolvimento e modelos de planeamento urbano diversos, nomeadamente, o ‘planeamento colonial' movido pelos interesses do império Britânico, o ‘planeamento modernista' de influência americana introduzido pelo governo socialista pós-independência e, mais recentemente, o que se poderá arriscar definir como ‘planeamento financeiro' movido pela liberalização económica iniciada na década de 1990. Ao realizar uma leitura compreensiva da evolução do planeamento em Delhi é possível estabelecer nexos entre opções de desenvolvimento urbano ao longo do tempo e a replicação de fenómenos de segregação sócio-espacial que resultaram no emergir de uma cidade informal, paralela à cidade planeada, onde se avolumaram um conjunto de vulnerabilidades e riscos. Este ensaio preliminar resultou da revisão de literatura sobre o tema, de uma análise dos principais instrumentos de ordenamento do território em Delhi, bem como de um conjunto de entrevistas realizadas a investigadores de diversas áreas disciplinares e elementos da administração pública indiana.

 

2. Evolução diacrónica do planeamento urbano no contexto da metrópole de Delhi

Uma das características marcantes da metrópole de Delhi é a condição geneticamente fragmentada da sua forma. Esta corresponde a um mosaico de manifestações físicas, sociais e culturais diversas, considerando que a metrópole foi gerada ao longo dos tempos numa espécie de processo de adição descontínua a que estiveram subjacentes poderosos processos políticos, religiosos e económicos de polarização social. Como consequência, a leitura evolutiva dos diferentes contextos históricos e das opções de planeamento urbano não deve deixar de ser filtrada pela diversidade de particularidades internas que caracterizam a sociedade Indiana

 

2.1 A metrópole colonial. A polarização entre Old Delhi e New Delhi

 

 

Na sua origem a cidade terá sido constituída por um conjunto de núcleos fortificados correspondentes a cidades fundadas pelo império Mughal, da qual Shahjahanabad (Old Delhi) seria a capital, representando o culminar de um processo de desenvolvimento urbano que se iniciou em 2000 A.C e terminou em 1750 D.C. É interessante verificar que nestas cidades já ocorriam processos de estratificação sócio-espacial. Nas cidadelas situadas no topo viveriam os clérigos e administradores da cidade e na periferia ou fora das muralhas, em zonas densamente construídas, os restantes habitantes (Blake, 2002).

Foi precisamente em Old Delhi que se instalaram primeiramente (1803) os Ingleses fundando mais tarde áreas autónomas fora das muralhas como os Cantonments (áreas com funções militares) e as Civil Lines (áreas residenciais), iniciando um processo de demarcação física e social da população indiana. O dinamismo económico destes novos núcleos funcionou, no entanto, como um polo de atração económica, dando origem aos primeiros subúrbios, à industrialização bem como às primeiras ‘favelas' que os ingleses tentaram eliminar (King, 1976; Guerrieri, 2014).

Um momento marcante na história da cidade foi a decisão de transferir a capital do império britânico de Calcutá para Delhi em 1912. Esta decisão teve como base a partição de Bengal em 1905 por influência do governador geral da Índia, George Curzon. Esta partição criou instabilidade entre hindus e muçulmanos, provocando o aumento de sentimentos nacionalistas contra a ocupação britânica em Calcutá. Neste contexto, a transferência da capital da Índia britânica, bem como as opções de planeamento urbano que viriam a ser tomadas não podem ser desligadas do seu enquadramento estratégico e político, no que concerne aos interesses de estabilização colonial britânicos (Ridley, 1998). É formada uma comissão de planeamento - Delhi Planning Committee - da qual faz parte Edwin Lutyens e que reporta ao vice-rei da Índia, Lord Hardinge (Chakravarty, 1997). O plano de Lutyens constituiu sobretudo uma tradução do modelo cidade-jardim de Ebenezer Howard para o contexto indiano.

Em oposição a Old Delhi, densamente ocupada, com um uso do solo misto e uma enorme diversidade cultural, Nova Delhi é planeada como uma cidade de baixa densidade, seguindo princípios de zonamento funcional e demarcando claramente a posição hierárquica de cada habitante, tendo em conta o seu estatuto socioeconómico e racial (Stamp, 2012). Como refere King (citado em Hall, 1988), o plano interferiu diretamente na definição de uma nova ordem urbana baseada na divisão espacial da sua estrutura social: o complexo governamental, o distrito comercial e a zona de Bungalows enquadrados através de um conjunto de eixos, radiais e zonas verdes. As primeiras tipologias constituem enclaves institucionais e económicos, a última tipologia atualmente designada de ‘Lutyens Bungalow Zone' (LBZ) ocupa uma larga área composta de vivendas habitacionais (Verma, 2015). As vivendas originariamente construídas para albergar exclusivamente membros brancos do governo colonial continuam hoje a ser utilizadas como residências de oficiais do governo ou embaixadas, sendo alvo de profundas críticas. Tendo sido planeadas para uma cidade com um milhão de habitantes, torna-se complicado justificar a manutenção destas vivendas num contexto habitacional de tão reduzida densidade no centro de uma metrópole global com 25 milhões de habitantes e, muitos deles, sem acesso à habitação (Agrawal, 2010).

Uma outra tipologia marcante na forma urbana em Nova Delhi são as ‘colónias', comparáveis ao que em Lisboa se define por ‘bairros'. Tendo como génese o objetivo de albergar os colonos ingleses, este modelo foi sendo replicado ao longo do tempo, preenchendo os interstícios entre uma época colonial e pós-colonial. Exemplos são as colónias Karol Bagh e Lodi construídas na década de 30. A primeira com infraestruturas precárias (nomeadamente de distribuição de água e saneamento) seria exclusivamente para Indianos com posições mais baixas na hierarquia, a segunda para empregados ocidentais do governo divididos segundo a sua posição hierárquica e níveis de rendimento (Guerrieri, 2014).

Atualmente ainda é possível observar a replicação do modelo das colónias, correspondendo a ‘enclaves' de classes, de castas e de comunidades étnicas e religiosas distintas. Na década de 1930 agravou-se o fenómeno de polarização entre dois territórios: de um lado a confortável e planeada Nova Delhi, do outro a congestionada Old Delhi, onde proliferavam ocupações informais de uso misto (habitações, lojas e pequenas unidades industriais) e, simultaneamente doenças como a tuberculose, a malária e um elevado índice de mortalidade infantil (Mehra, 2013). A outrora cidade imperial Mughal foi declarada pelas autoridades coloniais de ‘favela'. O excesso de população e densificação urbana conjugados com a insuficiente estrutura de saneamento inquietaram as autoridades de saúde, nomeadamente o “ Delhi Health Medical Office” (Hosagrahar, 2005). Em 1937 Arthur Parke Hume ficou responsável pela primeira tentativa de solucionar o crescimento acelerado da cidade através do Delhi Improvement Trust (DIT). Este instrumento pretendia melhorar as infraestruturas viárias, os sistemas de saneamento e de tratamento de lixo, mas sobretudo construir novos bairros, de forma a corresponder às necessidades de uma crescente população sem-abrigo (Mehra, 2013). Hume defendia uma técnica de ‘cirurgia conservadora' das áreas informais, o que hoje podemos de designar de ‘urbanismo tático', baseado na remoção controlada das habitações mais degradadas e a extensão organizada destes territórios. A relação entre Hume e o Governo da Índia acabou por se degradar levando à sua saída em 1941. Na base desta saída estiveram visões divergentes quanto às operações de realojamento. Hume pretendia que o realojamento fosse prévio à demolição, a administração optava por um esquema alternativo assente no desenvolvimento inicial de bairros para a classe média, de forma a financiar a construção de bairros para as classes de baixo rendimento (Legg, 2008). Este modo de atuação envolvendo a aquisição de largas áreas da metrópole (nomeadamente vilas rurais periféricas, hoje vilas urbanas) falhou nos seus objetivos, sobretudo devido aos eventos que se sucederam. É o caso da independência e a partição entre Índia e Paquistão, que provocou um enorme fluxo de refugiados para a cidade.

 

2.2 A metrópole no advento da Independência. A emergência da cidade subversiva

 

 

O pico de crescimento de população em Delhi ter-se-á dado em 1947, aquando da independência e da partição entre Índia e Paquistão, ao falharem os esforços entre Gandhi (representante dos Hindus) e de Jinnah (representante dos Muçulmanos) para uma Índia unificada. O resultado foi a violência extrema e uma migração sem precedentes de refugiados siques e hindus do Paquistão para a capital (Moravia, 2008). O salto para a uma megametrópole parece ter-se iniciado neste momento. Entre 1941 e 1951 a população passou de 700.000 habitantes para 1,7 milhões de habitantes, o que constitui um crescimento populacional anual de 7,5% sendo que a área da cidade duplicou no período entre 1941 e 1951, passando de 174 Km2 para 326 Km2 (Dupont, 2001). As consequências dos períodos turbulentos da independência Indiana e da cisão com o Paquistão tornaram-se particularmente evidentes na metrópole nos anos 1960, ocorrendo esforços para controlar um crescimento urbano descontrolado, com origem no fluxo de imigrantes. Neste contexto é instituído em 1957 o Delhi Development Authority (DDA), responsável por definir o primeiro ‘Master Plan' de Delhi (MPD 1962). É simultaneamente iniciada uma parceria com a instituição americana Ford Foundation e formada uma equipa multidisciplinar responsável pelo desenvolvimento do plano. O MPD 1962 é por isso influenciado pelas tendências da escola americana na década de 1960, nomeadamente no que concerne ao planeamento funcional, racional e à ideia de renovação urbana (Banerjee, 2009). Baseado numa estratégia a 20 anos, o MPD 1962 assentava a sua estratégia na aquisição pública de vastas áreas do território, de forma a prevenir a especulação privada e o desenvolvimento informal. Este plano implicava o desenvolvimento de um ‘green-belt' e de sete cidades-satélite designadas de ‘Ring-Towns', de forma a simultaneamente, desviar e conter o crescimento urbano (Srirangan,1997). O modelo consistia sobretudo em deslocalizar a população excedentária do centro (a mais pobre) para novas conurbações na periferia, criando também novas zonas de expansão industrial e económica (Thynell et al., 2010). Também previa o realojamento das populações nas designadas ‘ resettlement colonies', alocadas estrategicamente na proximidade de novas zonas residenciais e industriais. Esta opção tomada sobre o intuito de minorar o custo de deslocação dos residentes para o trabalho gerou uma bolsa de mão de obra barata disponível aos emergentes empreendimentos industriais e habitacionais (Mookherjee, 2014; Thynell et al., 2010). Neste contexto e durante o período autocrático da emergência, o DDA sob a direção de Jag Mohan decide deslocar 150.000 famílias para novas colónias de realojamento situadas na proximidade do rio Yamuna e de outros canais de drenagem. A precária qualidade da construção das habitações e das infraestruturas, bem como o espaço atribuído a cada família (20 m 2) contribuiu para o falhanço deste empreendimento e para que cedo se convertessem em ‘favelas planeadas'. Uma consequência foi o surto de cólera que assolou as colónias de realojamento em 1988 provocando a morte de 1500 pessoas (Pryia, 1993).

Deste plano era possível depreender a visão ocidentalizada de controlo da forma urbana e de higienização sobre o desenvolvimento da cidade. O DDA considerava a cidade insalubre e um dos seus propósitos era impulsionar uma forma urbana indutora de fluxos, capazes de inverter a tendência de concentração entendida como responsável pelos problemas sanitários, a par com a precária rede de saneamento. Neste âmbito foi perpetuada a legislação inglesa com o objetivo de controlar o ‘comportamento indiano' ( nuisance laws), bem como a sua forma de construir cidade, iminentemente informal e constantemente negociada onde, inclusivamente não estaria bem definido o conceito de público-privado (Kishore, 2015).

As críticas ao primeiro MPD 1962 foram diversas e iam desde os erros de cálculo nas densidades propostas (baseadas nas cidades americanas e não nas populosas cidades indianas) à desestruturação do modo de vida das comunidades mais pobres através da periferização da sua habitação, das pequenas indústrias e do comércio que constituíam o seu modo de vida (Goodfriend, 1978). Cedo também o primeiro Master Plan de Delhi se tornou inconsequente. Em 1971 já o crescimento da cidade se tinha afastado largamente das previsões por este veiculadas. Teriam surgido mais 26.000 indústrias e as necessidades de habitação teriam aumentado de 150.000 (na década de 1960) para 380.000 (na década de 1980) (Pryia, 1993).

Na perspetiva da equipa de planeamento americana, as razões para o plano ter falhado prendem-se com o excesso de burocracias, jurisdições, mudanças de liderança bem como o que definiram por ‘aversão intrínseca ao planeamento'. Do lado das autoridades indianas o argumento era o de que o plano não se ajustou à realidade cultural e social indiana, revelando-se incapaz de dar resposta à velocidade de transformações económicas e sociais a que a metrópole esteve sujeita, nomeadamente devido aos fortes fluxos migratórios (Banerjee, 2009). Simultaneamente, o monopólio do controlo público sobre o uso do solo conduziu, por um lado, a um desenvolvimento deficitário destas parcelas urbanas (por incapacidade de resposta do estado) e, por outro, bloqueou o mercado privado e a concorrência, levando ao aumento dos preços em solo urbano. Por fim revelou-se aberto à desregulação, especulação e corrupção (Srirangan,1997). O resultado foi a constante subversão do MPD 1962 devido às necessidades de habitação por parte da população indiana. A expansão de favelas, a proliferação de empreendimentos privados ilegais (colónias ilegais desenvolvidas por investidores privados) e a ausência de um centro económico e industrial específico conduziriam também a problemas de mobilidade e proliferação de poluição urbana. (Mookherjee, 2014).

Se por um lado as oportunidades financeiras, políticas e económicas representadas pela capital de uma nação independente atraíram um crescimento sem precedentes, por outro a burocracia, a legislação e as políticas de desenvolvimento a nível nacional e local revelaram uma enorme incapacidade de controlar os impactos adversos desse mesmo crescimento, acentuando-se os processos de estratificação social do espaço urbano. Nas primeiras décadas de independência, as políticas de desenvolvimento indiano (anos 1950 e 1960) assentaram sobretudo nos ideais do primeiro ministro Jawaharlal Nehru. Influenciado pelos princípios socialistas fabianistas [4], acreditava na evolução gradual das instituições e no poder intervencionista do estado como forma de gerar a redistribuição de capital na sociedade e uma diversificação do seu tecido económico (Moravia, 2008). Nas cidades ocorre o controlo público do uso do solo ou da propriedade como forma de gerar bolsas de habitação e bolsas industriais. Nas zonas rurais a aposta recai sobre as infraestruturas e a reforma do cadastro agrícola. A falha neste modelo de desenvolvimento parece ter derivado da perpetuação de monopólios enraizados na sociedade indiana (castas, religiões e etnias), que bloquearam naturalmente qualquer processo de redistribuição. Não ocorrendo o desenvolvimento económico esperado e abertura de um mercado de massa indiano, o Estado foi esgotando a capacidade de investir devido ao fraco retorno fiscal (Ghosh, 2004). Nas cidades como Delhi acentuou-se a desigualdade e nas zonas rurais não se conseguiu estancar a imigração.

A importância da relação entre o governo indiano chefiado por Nehru e a Ford Foundation não pode também deixar de ser alvo de uma breve apreciação, uma vez que esta entidade esteve profundamente envolvida em diversos programas de apoio à modernização institucional do país e das suas políticas sociais de desenvolvimento. Não é de estranhar a proximidade da fundação com o contexto indiano, sobretudo se tivermos em conta a preocupação americana com o domínio comunista na China e a ampliação do conflito soviético. A profunda desigualdade da sociedade Indiana poderia resultar num entrave contrário aos interesses americanos (Staples, 1992, p.6). Segundo Ghosh (2004) as principais políticas sociais no contexto indiano foram em grande parte direcionadas a grupos específicos com ‘voz política' (ex. trabalhadores organizados, mulheres, algumas castas específicas, etc.) de forma a controlar possíveis conflitos sociais, equilibrando a distribuição de rendimentos. Na opinião do mesmo autor, esta opção não permitiu fundar uma política universal e coerente de desenvolvimento social e económico, revelando-se suscetível a disputas e ao desrespeito pela lei.

 

2.3 A megacidade global. Os ajustamentos estruturais e o território de enclaves.

 

 

O segundo e terceiro instrumentos de planeamento propostos pela DDA para a capital, MPD 2001 e MPD 2021 acompanham a tendência de viragem para uma agenda neoliberal na Índia, que parece ter tido origem na década de 1990. Aquando da subida do preço do petróleo provocado pela Guerra do Golfo, o país viu-se obrigado a pedir ajuda imediata ao Fundo Monetário Internacional (FMI). Em troca do empréstimo, o governo indiano foi obrigado a fazer ajustamentos estruturais e macroeconómicos, flexibilizando simultaneamente a entrada de capital estrangeiro. Patnaik (2004), no seu artigo “A república da fome”, explica de uma forma simples o impacto destas políticas. A percentagem do PIB investido nas áreas rurais (aplicado em incentivos diretos, infraestruturas, industrialização agrícola) reduziu-se de 14,5 % (antes das reformas) para apenas 6% do PIB em 1998, o que em conjunto com a abertura da agricultura ao mercado externo e a volatilidade dos preços de mercado, resultou diretamente em problemas de nutrição nas zonas rurais. Por outro lado, verificaram-se fenómenos de ‘ Land Grabbing', (monopolização do uso do solo e da produção agrícola para exportação), bem como concessões de microcrédito incapazes de serem honradas pelos pequenos e médios agricultores.

Estas políticas económicas conduziram a um desequilíbrio entre o desenvolvimento das áreas rurais e urbanas, consideradas agora ‘motores de crescimento', forçando milhões de pessoas a deslocarem-se para as cidades em busca de emprego. Em Delhi instalam-se também enclaves económicos e financeiros (Special Economic Zones) com o objetivo de atrair capital nacional e estrangeiro (ex. Noida, Gurgaon) e afirmaram-se núcleos de serviços ligados ao sector terciário (nomeadamente serviços na área da IT- Informação e Tecnologia). Os principais setores económicos da cidade requisitam predominantemente mão de obra especializada com formação superior, não indo ao encontro das habilitações correspondente à enchente de migrantes que chega todos os dias à capital. De referir que o êxodo rural para a cidade industrial nos países desenvolvidos (sobretudo nos séculos XVIII e XIX) não pode ser comparado com o atual êxodo rural para a cidade de muitos países em desenvolvimento. Segundo Davis (2006) o desligamento entre crescimento económico e industrialização nas grandes cidades globais foi acompanhado por fenómenos de deslocalização de indústrias para a China, Coreia e Taiwan e não para cidades como Delhi. A principal causa para este êxodo em direção à cidade não foi, por conseguinte, a pré-existência de uma bacia de emprego, mas antes os ajustamentos económicos estruturais que acentuaram a dualidades de desenvolvimento territorial.

A redução dos investimentos e incentivos em zonas rurais (estratégia ‘ sink or swim') conduziram à eliminação dos pequenos e médios agricultores do mercado, vendo-se estes obrigados a migrar para as cidades. Aquando da sua chegada não encontram emprego na economia formal (altamente especializada e exigindo formação superior) sendo ‘obrigados' a incorporar a economia informal (como único acesso a uma remuneração) e estabelecendo-se/expandindo favelas (como único recurso à habitação na cidade). Paralelamente os ‘players' privados globais (Ex. World Bank) introduziram o que se pode designar por ‘urbanismo financeiro'. Em troca de contrapartidas fiscais financiaram o desenvolvimento de infraestruturas, investiram em operações imobiliárias, ou mesmo na criação de autênticas parcelas de cidade, planeadas e desenvolvidas inteiramente por privados. (Dupont, 2011; Roy, 2009).

Muitas destas transformações realizadas à imagem de outras ‘cidades globais' entram em conflito direto com a cidade e a economia informal. Pequenas indústrias consideradas poluentes foram deslocalizadas ou eliminadas do centro da metrópole levando à perda de dois milhões de empregos. Simultaneamente, 3 milhões de habitações consideradas ilegais foram eliminadas em troca de realojamentos (apenas para uma parte de famílias elegíveis) nos subúrbios, longe das suas fontes de emprego (Ahmed, 2011).

A deslocalização constante da população pobre (seja nos espaços rurais, seja na cidade para onde afluem) tem também reflexos no mais recente programa de renovação urbana na Índia, JNNURM (Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission). Este programa inclui dois eixos de financiamento ou missões: infraestruturas urbanas e governança e ‘serviços básicos para os pobres'. Através do segundo é possível financiar processos de reabilitação ou realojamento, bem como o desenvolvimento de infraestruturas básicas e maioritariamente inexistentes (água, saneamento e energia). A alocação do financiamento foi efetuada sobretudo no primeiro eixo (infraestruturas urbanas e governança) o que não deixa de ser curioso numa metrópole eminentemente informal onde, e segundo o plano (MPD 2021), cerca de 70% da população vive em áreas consideradas ilegais (Narayanan et Bhatia, 2007). Os processos iniciados, nomeadamente de realojamento, realizaram-se em áreas periféricas da cidade, levando a constrangimentos no acesso a equipamentos públicos e emprego. Estima-se que, ao longo da implementação do programa, 50% dos alunos tenham abandonado a escolaridade (e integrado o trabalho familiar), pelo facto das escolas não terem sido construídas nos novos locais de realojamento (Tiwari, 2009). Os planos e programas em vigor favorecem assim a captação de capital estrangeiro, os potentes processos de urbanização e de desenvolvimento de grandes infraestruturas (ex. metro) em detrimento da melhoria de qualidade de vida de uma grande parte da população, gerando uma metrópole onde as polarizações espaciais proliferam à medida que se intensificam os processos de globalização (Dupont, 2011).

Os Jogos Asiáticos de 1982 e mais recentemente os Commonwealth Games de 2010 constituem exemplos paradigmáticos de uma série de intervenções urbanas e novas configurações espaciais que tiveram como objetivo afirmar Delhi no contexto das grandes metrópoles globais. Estes eventos - considerados prestigiantes e uma oportunidade para a metrópole se exibir no panorama mundial - moveram o desenvolvimento de grandes infraestruturas, de estádios, centros comerciais, condomínios luxuosos, etc. Grande parte da mão de obra para estas transformações urbanas proveio precisamente das zonas rurais. Estabelecendo-se frequentemente em alojamentos informais junto aos empreendimentos que ajudaram a construir, os trabalhadores depararam-se ainda com contextos de coerção que questionam a proteção dos direitos de cidadania na Índia:

“Muitos dos construtores das obras iniciadas nos Commonwealth Games migraram de zonas rurais. A policia tentou expulsá-los no final das obras argumentando que teriam de sair da cidade durante o mês em que decorressem os jogos e que após os mesmos poderiam regressar. Neste processo de construção da nação, quem é que tem direitos? Cidades para quem? Quem é que é cidadão?”

Excerto de entrevista, Pravin Kushwaha, Centre for Study of Science Policy JNU, 2016

Os esforços de converter a metrópole em ‘montra' de uma cidade global racionalizada e cosmopolita são acompanhados da tentativa de branquear uma realidade urbana onde predomina a poluição, a informalidade, a pobreza e as condições miseráveis em que vivem as classes baixas. Uma realidade acompanha a outra, tal como se perpetuam as constantes reivindicações das comunidades que as representam; as elites solicitam uma cidade limpa e sustentável, as classes baixas anseiam pela possibilidade de verem as suas habitações e negócios legalizados. O DDA, por seu lado, parece ser seletivo na hora de legalizar construções ilegais, facilitando o processo no caso de colónias ou empreendimentos realizados em violação do plano por entidades privadas e dificultando-o no caso das zonas informais autoconstruídas (Baviskar, 2003). A permanência na ilegalidade de certas zonas habitacionais e das suas populações é útil, por um lado, como ‘bode expiatório' para os problemas da cidade que o planeamento não consegue resolver (ambientais, económicos, sociais, institucionais) e, por outro, como forma de assegurar votos nas eleições através da promessa de melhoria das condições de vida.

Este é o nexo urbano do século XXI na Índia urbana, um fluxo de população constante proveniente dos meios rurais, que incorpora a economia informal baseada em mão de obra de baixo custo e expande a cidade autoconstruída. Em paralelo, observam-se os investidores privados, as zonas económicas especiais, os luxuosos centros comerciais, os grandes empreendimentos imobiliários expandindo a ‘cidade-genérica', muitas vezes também através de processos informais (escapando ao plano) que são posteriormente legalizados. Todos procuram encontrar o seu lugar na metrópole, em cuja visão do mais recente exercício de planeamento é “[Vision-2021 is] to make Delhi a global metropolis and a world-class city, where all the people would be engaged in productive work with a better quality of life, living in a sustainable environment ”. (Master Plan Delhi, 2015)

 

 

3. Urban Delhi. Um panorama de vulnerabilidades no século XXI

3.1 Explosão populacional e urbanização intensiva

Não é possível separar as opções de planeamento e desenvolvimento urbano do panorama de vulnerabilidades e desafios que a metrópole enfrenta na contemporaneidade. Um dos fenómenos mais relevantes no contexto da área metropolitana de Delhi é a sua explosão populacional. A população da capital do estado Indiano é de aproximadamente 25 milhões de habitantes, estimando-se que em 2025 sofra um aumento de 24%, colocando importantes desafios relacionados com necessidades de aprovisionamento em infraestruturas, transportes, recursos, emprego bem como serviços básicos como saúde e educação. A acompanhar os fenómenos de crescimento populacional ocorrem processos de expansão da urbanização. Entre 2003 e 2011 o crescimento urbano foi de 66km2, realizado sobretudo à custa de áreas rurais que constituem agora 24,91% do território da metrópole contra 75% de áreas urbanas. (Habitat, 2016). A expansão da urbanização tem-se verificado essencialmente na periferia da cidade, onde os controlos legais sobre o uso do solo são menores. São estas as zonas onde se verifica maior volatilidade de transformações territoriais e onde coexistem indústrias, complexos económicos, empreendimentos imobiliários e favelas.

“O crescimento do centro da cidade está a reduzir-se em percentagem, o maior crescimento está a dar-se nas periferias. É nas periferias que se encontram as situações mais voláteis de transformação. Observa-se muita violência nestes sítios porque estão a chegar migrantes a estas áreas, as industrias estão a mudar-se para estas zonas, a classe alta está a construir casas nestes territórios. É uma geografia muito volátil com drivers distintos. Claro que no centro da cidade existem estes problemas, mas o problema está sobretudo nas periferias. Todos estes drivers estão a conduzir as pessoas a estes espaços. É possível observar áreas ‘bem planeadas' por algum agente privado nomeadamente a indústria informática, que convivem lado a lado com zonas informais. É uma área muito volátil”

Excerto de entrevista, Awadhendra Sharan, Center for Study of Developing Societies, 2016

3.2 Desigualdade e fenómenos de precariedade urbana

À medida que a população aumenta e a cidade cresce, acentua-se a desigualdade deste crescimento, verificável tanto na estrutura urbana como na sua estrutura socioeconómica. Atualmente 77% da população vive em alojamentos precários ou sem infraestruturas adequadas (nomeadamente redes de saneamento, distribuição de água ou energia elétrica) e apenas 24 % da população vive em zonas consideradas legais pelo MPD 2021. A densidade das favelas aumentou 6 vezes nos últimos 25 anos e as autoridades da cidade (DDA), só conseguiram cumprir 30% dos objetivos de realojamento a que se propuseram nos últimos 20 anos (Hazards Centre, 2003). As desigualdades económicas também estão a acentuar-se drasticamente, o coeficiente de gini [5] é de 60% sendo que a economia informal representa 66,1% do emprego e a economia formal 33,9% (Sharma, 2013). É possível estabelecer uma correspondência entre fenómenos de desigualdade espacial e fenómenos de desigualdade económica.

“A classe media em Delhi representa 20%, a maior parte da população é pobre, não tem acesso a serviços básicos, casa, água, eletricidade, vive em condições precárias, por isso é que constitui mão de obra barata”

Excerto de entrevista, Pravin Kushwaha, Centre for Study of Science Policy, JNU, 2016

Se, por um lado, o excesso de população é visto frequentemente como a principal causa dos problemas da cidade, por outro, parece ser o ‘motor' do seu desenvolvimento, permitindo a execução de investimentos urbanos de grande envergadura. Foram sobretudo os migrantes que construíram a metrópole ao longo da sua história, fornecendo-lhe também os serviços indispensáveis ao seu funcionamento, nomeadamente através do sector informal (Srivastava, 2005). Os fluxos de migração rural terão tendência a aumentar devido aos impactos das alterações climáticas nas produções agrícolas, e também dos movimentos especulativos de espoliação de terrenos que acontecem nas áreas periurbanas das metrópoles como Delhi, ou nos corredores urbanos, como é o caso de Delhi-Mumbai (Becker, 2015).

“A indústria encontra-se em declínio, a agricultura também. O que acontece quando as áreas agrícolas são transformadas em Zonas Económicas Especiais (SEZ) como o corredor Delhi-Mumbai? Onde é que os agricultores vão trabalhar? Vão migrar para as cidades. Se as minhas primeiras ocupações primárias estão a ser afastadas, a minha única escolha é ocupar. Parece que as pessoas estão a mover-se e migrar das zonas rurais, mas no fundo estão a ser expulsas. Não há outra hipótese, têm que arranjar um emprego, porque o que tinham foi-lhes tirado”

Excerto de entrevista, Leon Morenas, School of Planning and Architecture - New Delhi, 2016

3.3 Poluição Extrema

Uma das consequências do crescimento descontrolado da cidade é a poluição, bem como problemas graves de mobilidade. Delhi é considerada a cidade mais poluída do mundo, especialmente no que concerne a partículas perigosas PM2.5 (formadas pelo excesso de tráfego e indústrias poluentes) que são responsáveis pelo aumento da incidência de cancro nos pulmões, doenças cardíacas e respiratórias.

“A asma passou a taxa de tolerância, tornou-se epidémica, 1 em 3 crianças sofre de asma. Um é a asma, o outro é cancro relacionado com a poluição do ar nomeadamente as partículas, PM 2.5 (poluição) que também provocam outra falência, a dos rins”

Excerto de entrevista, Amita Singh, Disaster Research Program, Centre for the Study of Law and Governance, JNU, 2016

Estima-se que anualmente, morram prematuramente, um milhão e meio de pessoas na Índia em consequência da poluição atmosférica (Harris, 2015). Centros de investigação como o CSE (Centre for Science and Environment) ou o TERI (Innovative Solutions for Sustainable Development) encontram-se a estudar estratégias urbanas para a redução de poluição, nomeadamente no que concerne à organização dos fluxos ou à utilização de combustíveis baseados em gás natural (CNG) nos transportes públicos. Um dos graves problemas em Delhi deriva do facto do plano de mobilidade da cidade ter sido produzido com base no Master Plan mais recente, instrumento que já se encontra desatualizado. Responder aos constrangimentos de trânsito, repensar o sistema viário ou a coordenação entre a oferta/procura de transporte público torna-se um exercício difícil se os usos do solo que constituem a referência (ex. zonas de emprego ou habitação) não correspondem à realidade existente (que se encontra em constante mutação.)

3.4 Escassez de Água

O Water Police for Delhi (2016) aponta também para um cenário ‘ business as usual' alarmante, repetindo a mesma tendência atual. Segundo esta entidade, a necessidade atual de abastecimento da metrópole é sensivelmente semelhante à oferta. Em termos de abastecimento de água, Delhi está externamente dependente das bacias hidrológicas do norte da Índia (nomeadamente as do rio Yamuna, Ganga, Bhakra Beas) tendo influência limitada nas decisões ou investimentos dos estados vizinhos. Atualmente já é possível experimentar racionamento no abastecimento diário de água, bem como crises de escassez induzidas por conflitos sociais ou políticos, como as revoltas de castas superiores pelo acesso a empregos públicos (Bhattachary, 2016). Se, hoje, Delhi já não consegue abastecer toda a sua população de uma forma eficiente, como o fará em 2030 quando a população for de 30 milhões? Um estudo da NASA identificou como principal causa da escassez de água em Delhi, o número de captações de água subterrânea (furos). Estes têm feito diminuir anualmente o nível da água subterrânea em 3 metros, sendo a recarga compensada apenas em 1 metro por ano. Esta situação relaciona-se com o ritmo de urbanização e a insuficiência de infraestruturas (redes de distribuição de água ou saneamento) nas zonas desenvolvidas ilegalmente (Tapley, 2004). Não é por acaso que as situações mais complicadas no abastecimento de água se estão a verificar nas zonas informais:

“O problema é que nas favelas os problemas subsistem, existem epidemias e crises relacionadas com a escassez de água. O abastecimento de água potável é feito apenas uma vez por semana por autotanques. Paralelamente existem captações de água ilegais que não são potáveis e constituem um risco de saúde pública e um problema ambiental. Falta água nestas zonas.”

Excerto de entrevista, Debolina Kundu - National Institute of Urban Areas, 2016

3.5 Alterações climáticas

As alterações climáticas constituem também riscos consideráveis. Nos meios rurais já são perceptíveis esses riscos em termos da alteração dos ciclos de colheitas, que ficarão cada vez mais susceptíveis a fenómenos como secas, inundações ou alteração do padrão de temperaturas atmosféricas. Delhi poderá por isso experimentar no futuro a intensificação dos fluxos de migrantes (‘refugiados do clima'), crises de abastecimento alimentar na cidade, mas também fenómenos climáticos extremos que ocorrem em meio urbano (Ex. Urban Heat Islands, inundações, etc.). Estes fenómenos terão maior impacto nas zonas informais autoconstruídas, não só devido à elevada densidade populacional, mas também por se encontrarem frequentemente perto de cursos de água, onde, ao perigo de inundações, se juntam infraestruturas precárias ou inexistentes:

“Existe um enorme aumento de densidade populacional em algumas áreas e o facto destas populações se encontrarem tão próximas faz com que os serviços como o abastecimento de eletricidade e água sejam sistemas frágeis. Se houver inundações a água potável ficaria completamente poluída, se houver um tremor de terra pode haver incêndios uma vez que os cabos elétricos estão à vista e desordenados. Tudo está interconectado. Pode haver riscos químicos porque todas estas áreas são ‘áreas ilegais não autorizadas' onde ocorrem negócios industriais ilegais. Roubam químicos e a governança é tão fraca que não aborda estas áreas porque são arenas de certos políticos”

Excerto de entrevista Amita Singh - Disaster Research Program, Centre for the Study of Law and Governance, JNU, 2016

3.6 Obsolescência do Sistema de Planeamento Urbano

De referir, em forma de síntese, o risco implicado no desvinculamento progressivo entre o exercício de planeamento e a realidade das transformações urbanas na Índia. O sentimento de obsolescência crescente relativamente aos instrumentos de planeamento urbano vigente constitui um fator de vulnerabilidade no âmbito dos desafios que a metrópole enfrenta atualmente ou que poderá vir a enfrentar no futuro:

“Eu separaria o planeamento ou plano das políticas. O plano é um exercício formal muito rico e devido a essa formalização nunca se adaptou à vida das pessoas. Depois há a questão das violações do plano que tem estado sempre lá. Acho que a figura do plano é uma figura muito fraca. Quem se importa com o plano? Existem atores poderosos que não dão nenhuma importância ao plano, mas as políticas interessam, a governança interessa, o interesse corporativo interessa, as pessoas interessam. Acho que os responsáveis pelo planeamento não têm a mesma autoridade que tinham nos anos 1950-60. Atualmente não vejo os planos a serem uma força motriz, a ‘ driving force'. Talvez esta ideia de planeamento a longo prazo, a vinte anos, esta concepção do plano não faça sentido, ‘that's gone'. O que estou a dizer não é que o planeamento tenha desaparecido, mas a cidade tem muito mais complexidade, inclui os grupos civis, as instituições científicas, os agentes económicos, os elementos do governo. Se quisermos olhar para a realidade hoje e tentar compreende-la, o leque de agentes é muito mais largo e por isso temos que alterar a nossa análise no planeamento”.

Excerto de entrevista, Awadhendra Sharan, Center for Study of Developing Societies, 2016

 

4. Conclusões

A investigação realizada permitiu identificar um desajustamento constante entre os sucessivos modelos de planeamento, planos e políticas urbanas e os desafios/processos reais implicados na transformação metropolitana. A ‘colonização' destes instrumentos por diversos interesses políticos, económicos e sociais ao longo do tempo, parece estar na origem deste desajustamento, acabando por ditar o atual descrédito no sistema de planeamento, a reserva perante conceitos ‘importados' (ex. ‘sustentabilidade', ‘resiliência' ou ‘smart cities') bem como os riscos e vulnerabilidades a que a cidade e as suas populações estão hoje sujeitas.

A metrópole cresceu à margem dos instrumentos regulatórios, tornando-se difusas as fronteiras entre o legal-ilegal, o autorizado e o não-autorizado, o formal-informal. Estas fronteiras foram conservadas ao sabor dos movimentos de poder, das reivindicações sociais ou das poderosas dinâmicas globais, contribuindo para que os processos urbanos se centrassem na legitimação sobre a ocupação do solo (Bhan, 2013; Roy, 2005). Tenha esta legitimação sido realizada por um país colonizador, pelo Estado, pelos investidores ou pelas comunidades mais pobres, constituiu ao longo do tempo uma ‘arena' a partir da qual a cidade se desenvolveu, espelhando espacialmente os processos de controlo e segregação social que lhe estiveram subjacentes desde sempre.

O período colonial marcou a polarização entre uma cidade-indiana (Old-Delhi) e uma cidade ‘ocidental' (New-Delhi) promovendo a marginalização e uma hierarquia racial e social no desenvolvimento urbano. No período socialista posterior à independência ocorreu o monopólio público sobre o solo, abrindo portas à especulação e à desregulação por incapacidade de uma intervenção consequente do Estado. Atualmente são as grandes potências do sistema financeiro global que determinam as novas espacialidades sócio polarizadas da metrópole.

Os sucessivos modelos de planeamento ‘influenciados' pelo ocidente - primeiramente através de processos de colonização, numa segunda fase baseados em processos de troca de conhecimento (ex. Ford Foundation) e numa terceira fase assentes nos poderosos fluxos económicos globais - contribuíram para sedimentar a desigualdade numa sociedade já estratificada culturalmente, perpetuando situações de marginalização espacial (Habitat, 2009). Os instrumentos de ordenamento territorial e as políticas, endereçadas sobretudo a uma elite e ao desenvolvimento de ‘parcelas de cidade planeadas' (capazes de espelhar processos de modernização semelhantes ao das cidades ocidentais), ignoraram uma grande parte da população (e dos seus meios de vida) no processo de construção e desenvolvimento da cidade, conduzindo ao eclodir de um urbanismo insurgente, com o qual nunca foram estabelecidas pontes de relação.

No âmbito do lançamento do South Asia Sustainability Hub and Knowledge Network e da conferência associada Pathways to Sustainable Urbanization decorrida em Delhi (JNU) em Janeiro de 2016, observou-se um consenso generalizado de que o caminho para o desenvolvimento urbano sustentável em cidades como Delhi só poderá ser concretizado através de uma compreensão prévia dos nexos entre a desigualdade social, os problemas ambientais e as novas configurações espaciais (urbanas e rurais) induzidas pelo fluxo financeiro internacional.

Num mundo global, o crescimento das desigualdades socioeconómicas, os fenómenos migratórios, os impactos ambientais (ex. alterações climáticas) não são exclusivos de realidades longínquas, nem possuem fronteiras geográficas definidas. Nestas a expressão das suas consequências é apenas mais visível ou impactante. Piketty (2014) refere-se à generalização de fenómenos de desigualdade económica em países e cidades ocidentais, Sassen (2014) alerta para a proliferação mundial de fenómenos de expulsão social, económica e ambiental. À distância, Delhi assemelha-se a uma distopia urbana, correspondente a um estado de ‘precipitação territorial' de todos estes fenómenos. Contudo observamos que os desafios que enfrenta têm cada vez mais ressonâncias noutras cidades e latitudes. Um dos maiores riscos urbanos no século XXI (e que desencadeia os outros) parece ser a distância quase irreversível entre a complexidade dos desafios contemporâneos a que estamos a assistir e a resposta do ‘edifício institucional'. Este abdicando de regular (e por vezes desregulando) os processos e os diversos interesses envolvidos na transformação territorial, acaba por sedimentar desequilíbrios na infraestrutura física, social, económica, ambiental, institucional e política dos territórios, produzindo vulnerabilidades profundas que extravasam a sua dimensão espacial e que podem, no limite, implicar a própria vitalidade da democracia.

 

Nota:

Este artigo corresponde a uma evolução de outro trabalho já publicado: Santos, S., Ferreiro, F., Sousa, C., "Critical Cities. Learning from extreme urban contexts, paths for sustainable urban planning in New Delhi and beyond", in Living and Sustainability: An Environmental Critique of Design and Building Practices, Locally and Globally , AMPS e London South Bank University, Ed., Londres, AMPS, 2017.

Este artigo constitui o resultado preliminar de um intercâmbio de investigação realizado entre janeiro-fevereiro de 2016 no Centre for the Studies of Science Policy (CSSP), Jawarlal Nehru University (Nova Delhi) no âmbito do projecto Europeu Marie Currie “Crossing Borders. Knowledge, Innovation and Technology transfer across borders”.

 

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Received: 02-11-2018; Accepted: 05-12-2018.

 

NOTAS

[3] Nova Delhi passou de 1,4 milhões de habitantes em 1950 para 18,6 milhões em 2004 e 25 milhões em 2011 (Mookherjee, 2015).

[4] A sociedade fabianista fundada em Inglaterra em 1884 propunha a aplicação dos princípios socialistas à sociedade de forma progressiva e não revolucionária como defendida por Marx ou Lenine (Sodhar et al., 1965).

[5] Indicador de desigualdade na distribuição do rendimento que visa sintetizar num único valor a assimetria dessa distribuição, assumindo valores entre 0 (quando todos os indivíduos têm igual rendimento) e 100 (quando todo o rendimento se concentra num único indivíduo) (Instituto Nacional de Estatística).

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