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GOT, Revista de Geografia e Ordenamento do Território

versão On-line ISSN 2182-1267

GOT  no.5 Porto jun. 2014

http://dx.doi.org/10.17127/got/2014.5.009 

ARTIGO ORIGINAL

 

Conflitos territoriais em áreas protegidas de pequenas ilhas: a “ilha montanha” do Pico (Açores – Portugal)

 

 

Pereira, Margarida1; Bragagnolo, Chiara2; Calado, Helena3; Fonseca, Catarina1

1e-GEO - Centro de Estudos de Geografia e Planeamento Regional, FCSH-UNL; ma.pereira@fcsh.unl.pt; catarinafonseca7@gmail.com

2Instituto de Ciências Biológicas e da Saúde, Universidade Federal de Alagoas (UFAL); chiara.bragagnolo@yahoo.com.br

3CIBIO, Centro de Investigação em Biodiversidade e Recursos Genéticos (Pólo Açores); calado@uac.pt

 

 

RESUMO

As pequenas ilhas são sistemas muito vulneráveis devido às suas especificidades socioeconómicas e naturais. Mas essas características contribuíram para a formação de um património natural com elevado nível de endemismos e para o desenvolvimento de paisagens culturais únicas. Neste contexto, a criação de áreas protegidas é uma das medidas mais apropriadas para a conservação da natureza e a gestão do património cultural. Contudo, as restrições relacionadas com o seu regime de proteção tendem a gerar situações de conflito, especialmente quando afetam a base económica local. Estes conflitos podem agudizar-se devido à maior competição pelos espaços e recursos limitados. O artigo aborda os conflitos territoriais relacionados com as áreas protegidas em contextos insulares exíguos, tendo a “ilha montanha” do Pico como caso de estudo.

Palavras-Chave: conflitos territoriais, atores, áreas protegidas, pequenas ilhas, desenvolvimento sustentável.

 

ABSTRACT

Small islands are vulnerable systems due to their specific socio-economic and natural characteristics. Simultaneously, these features contribute to a natural heritage with a high level of endemism and the development of unique cultural landscapes. In this context, the creation of protected areas has proven to be an appropriate measure for nature conservation and cultural heritage management. However, constraints resulting from protection regimes tend to create conflicts, especially when the local economic basis is affected. On small islands, these conflicts may escalate due to the increasing competition for limited space and resources. The article discusses the territorial conflicts related to protected areas in such contexts, taking Pico Island (Azores, Portugal) as a case study.

Keywords: territorial conflicts, stakeholders, protected areas, small islands, sustainable development.

  

 

1.Introdução

O artigo aborda os conflitos territoriais relacionados com as áreas protegidas em contextos insulares exíguos, tendo a ilha do Pico (Açores, Portugal) como caso de estudo. Esta ilha representa um contexto emblemático para a conservação da natureza, devido à extensão de espaço protegido (cerca de 35% do seu território) e à implementação dum novo sistema de gestão da natureza na Região, em 2007, que criou o conceito de Parque Natural de Ilha (PNI). Apesar de inovadora, esta política regional de conservação da natureza ao nível local e os múltiplos interesses dos atores socioeconómicos e político-administrativos podem agudizar conflitos existentes ou gerar novos. Os objetivos do artigo são: identificar, interpretar e espacializar os conflitos territoriais e os atores envolvidos, analisar o contexto de aparecimento dos conflitos e dar contributos para a sua resolução.

O texto está estruturado em seis pontos: para além da introdução, o ponto 2 problematiza os conflitos territoriais em contextos insulares exíguos; o ponto 3 introduz o caso de estudo e uma breve descrição da evolução da política regional de conservação da natureza; o ponto 4 descreve a metodologia adoptada para identificar e localizar os conflitos; o ponto 5 apresenta os resultados e o ponto 6 discute-os e avança com as principais conclusões.

 

 

2.Problematização: Conflitos territoriais em contextos insulares exíguos

As pequenas ilhas são ecossistemas muito vulneráveis, devido às características biofísicas, demográficas e socioeconómicas (espaço e recursos limitados, maior exposição a alterações climáticas e riscos naturais, economias pequenas), que constituem desafios adicionais para o desenvolvimento sustentável e a conservação da natureza e da paisagem (Calado et al., 2007; Calado, 2008; Lagabrielle et al., 2011). As atividades humanas representam aí umas das maiores pressões sobre os ecossistemas (van Beukering et al., 2007; Lagabrielle et al., 2009). Portanto, o estabelecimento de áreas protegidas está considerado entre as medidas mais eficientes para a conservação e a gestão da natureza, da paisagem e dos recursos escassos neste contexto (Kerr, 2005; Niles & Baldacchino, 2011).

Todavia, as áreas protegidas não são lugares isentos de conflitos (Lewis, 1996), especialmente quando o acréscimo de restrições relacionado com o seu regime de proteção afeta a base económica local (Borrini-Feyerabend, 1996; Castro & Nielsen, 2003). No que respeita aos contextos insulares, os conflitos nas áreas protegidas podem agudizar-se devido à maior competição pelos espaços e recursos limitados (Lagabrielle et al., 2011). Um conflito surge quando as partes envolvidas são interdependentes, isto é, quando as expectativas de uns condicionam as dos outros. As situações mais comuns para a emergência de conflitos territoriais estão associadas: ao processo de (re)apropriação do espaço geográfico e à disputa de recursos escassos; à diversidade de valores em presença; às diferentes territorialidades dos envolvidos; às relações de poder, refletidas nos processos de decisão (Schmid, 1998; Carrero Canela, 2009). Em contextos de profundas transformações económicas, sociais e territoriais, os conflitos são quase inevitáveis, mas não são necessariamente negativos, constituindo uma oportunidade para identificar e resolver problemas (Lewis, 1996; Lockwood, 2010). O planeamento territorial, sobretudo quando alicerçado em modelos colaborativos, pode constituir um instrumento para a prevenção ou para a resolução de conflitos.

Assim, a gestão das áreas protegidas será mais eficiente se for adotada uma abordagem inclusiva, baseada na colaboração dos atores e das comunidades locais (Borrini-Feyerabend, 1996). O envolvimento efetivo dos atores no planeamento e na gestão pode facilitar a identificação e localização proativa dos conflitos, minimizando trade-off negativos entre conservação e desenvolvimento económico e aumentando a perceção pública sobre os benefícios proporcionados pelos ecossistemas e pelo estatuto de proteção (Lewis, 1996; Jamal, 2004).

 

 

3. Caso de estudo: o PNI do Pico

3.1 Enquadramento biogeográfico

O Arquipélago dos Açores, Região Autónoma de Portugal, localiza-se no Atlântico Norte. Tem 9 ilhas habitadas, de origem vulcânica, distribuídas por três grupos geográficos: Ocidental, Central e Oriental. O Pico pertence ao grupo Central e é a segunda maior ilha dos Açores, com uma extensão de 447 km2 e 152 km de costa. Na parte ocidental situa-se a montanha homónima, com altitude de 2351 metros, que lhe confere um valor paisagístico singular.

Em 2011, a população residente rondava os 15000 habitantes. As áreas urbanas, de pequena dimensão, localizam-se na faixa costeira. A base económica está suportada na agro-pecuária (fileira do leite e da carne). O turismo de natureza está em crescimento, sendo a montanha um dos focos da atração turística, que justificou o investimento do governo regional numa "casa da montanha", a meia encosta (1100 metros), para controlar e apoiar o único acesso ao trilho que permite a subida.

A combinação entre isolamento geográfico e fatores geofísicos (clima, natureza do solo) originou grande variedade de sítios e habitats naturais dotados de elevado interesse conservacionista (turfeiras, zonas húmidas, campos de lava) onde abundam espécies endémicas. A ilha do Pico distingue-se também pela Paisagem Protegida da Cultura da Vinha, resultante da transformação antrópica de parte da zona costeira, a partir do século XV. Esta adaptação da viticultura a características territoriais adversas (ausência ou reduzida espessura de solo, terreno repleto de pedra, ventos com salsugem) deu origem a um património histórico-cultural único, classificado como Património da Humanidade pela UNESCO em 2004 (UNESCO, 2004). A zona inclui um notável padrão de muros lineares, paralelos e perpendiculares à linha de costa, onde as vinhas são cultivadas em chão de lava negra em milhares de pequenos e contíguos lotes rectangulares (currais ou curraletas), e um diversificado património edificado, de apoio à vitivinicultura. A partir dos anos 50, a escassez de mão-de-obra, a deslocação da população para meios urbanos e os elevados custos de produção inerentes à especificidade desta cultura (impossibilidade de mecanização), provocou o abandono dos sistemas tradicionais de produção de vinha em currais e das áreas de cultivo, fragmentando parte das grandes propriedades em pequenas parcelas com um elevado número de proprietários privados (UNESCO, 2004). Nos últimos anos a produção de vinha foi retomada, potenciando a adega cooperativa.

A qualidade do ambiente e dos recursos naturais, assim como o património paisagístico, levaram à designação de um conjunto de áreas com diferente estatuto de proteção na Região, como veremos de seguida.

 

3.2 A política regional de conservação da natureza

Ao longo dos anos o enquadramento jurídico das áreas protegidas sofreu alterações, refletindo a evolução nacional da política de conservação da natureza. Após a criação de reservas pontuais, a adaptação da legislação nacional que estabelece uma Rede Nacional de Áreas Protegidas[1] ao contexto regional constituiu o primeiro enquadramento global para a criação duma rede de áreas protegidas nos Açores[2], integrando reservas florestais e naturais. Mais tarde foram incluídas as áreas da Rede Natura 2000 classificadas em 2004[3], as áreas designadas ao abrigo de convenções internacionais para a proteção da natureza e as Zonas Húmidas de Interesse Internacional (Convenção de Ramsar).

A administração produziu legislação também para proteção de espécies endémicas, como a Erica Azorica (Urze), protegida pela Convenção de Berna e pela Diretiva Habitat.

A pouca adequação do regime nacional à estrutura insular e as dificuldades de gestão das inúmeras áreas referidas (com objetivos e orientações de gestão diferenciados) levaram a administração regional a criar o conceito de Parque Natural de Ilha (PNI) em 2007[4], procedendo à revisão e reclassificação da rede de áreas protegidas de acordo com o regime de categorias de gestão da União Internacional para a Conservação da Natureza (IUCN) (Dudley, 2008; Calado, 2008; Fonseca et al., 2013).

Em consequência da aplicação deste regime jurídico e de gestão, a Rede de Áreas Protegidas dos Açores é atualmente constituída por um sistema de nove Parques Naturais terrestres (um por cada ilha) e um Parque Marinho. Cada Parque será dotado de um plano de natureza especial e terá uma entidade gestora própria (órgão de gestão de área protegida por ilha).

No Pico as áreas protegidas mais emblemáticas são a Reserva Natural da Montanha (classificada em 1982[5]), a Paisagem Protegida de Interesse Regional da Cultura da Vinha da Ilha do Pico[6], as áreas integradas na Rede Natura 2000 e um Sítio Ramsar.

Em 2008 foi instituído o Parque Natural da Ilha do Pico (PNI), incluindo as áreas protegidas existentes e criando outra. O PNI do Pico constitui, assim, uma unidade integrada de 22 áreas protegidas, pautada por objetivos de gestão e conservação que contempla espaços com particulares aptidões para a conservação da natureza, da paisagem e dos recursos naturais. A sua extensão cobre 35% da ilha, abrangendo sobretudo: áreas ocupadas pela montanha e pelo planalto central com aspetos geológicos e ecológicos notáveis; troços litorais fundamentais para a conservação dos recursos marinhos; e uma área de elevado valor cultural e paisagístico, ocupada pela cultura da vinha.

Apesar do esforço da administração regional em criar um modelo inovador de gestão das áreas protegidas, o processo de planeamento, ainda não iniciado, deverá ponderar aspetos que indiciam dificuldades de gestão, nomeadamente: áreas com valias ambientais diferentes, às quais estão associados objetivos de preservação distintos; pressões de ocupação diferenciadas, geradoras de conflitos territoriais pela disputa de recursos escassos; múltiplos atores envolvidos na gestão, nem sempre em sintonia.

 

 

4. Metodologia

A pesquisa desdobrou-se na identificação e espacialização dos conflitos territoriais, no posicionamento dos atores e na análise crítica dos planos de ordenamento em vigor. 

 

4.1 Identificação dos conflitos

A perceção dos conflitos apoiou-se na abordagem aos atores e na análise crítica dos planos de ordenamento. No primeiro caso foi questionada a perspetiva dos atores em relação ao PNI. No segundo caso, foram identificados os problemas associados aos instrumentos de ordenamento do território da responsabilidade da administração regional, com objetivos direcionados para a conservação da natureza, pois parte das áreas do PNI já estão sujeitas a orientações específicas de planeamento.

 

4.1.1 Abordagem aos atores

A abordagem aos atores envolveu duas etapas:

  • Classificação dos atores. Os principais atores foram identificados pela sua natureza ou área de atividade, apresentando interesses diretos ou indiretos na área do PNI e/ou sendo suscetíveis de serem afetados pelas medidas de gestão. Assim, foram selecionados os representantes de entidades governamentais (administrações municipais e autoridade gestora do PNI), da organização não-governamental regional para a defesa do ambiente (com representação formal na ilha) e das associações relacionadas com as atividades económicas (pesca, agropecuária, vitivinicultura e laticínios). Na ausência de uma estrutura organizada para representar os interesses do setor do turismo, foram selecionadas empresas de alojamento turístico (hotel e turismo rural), de animação turística e de atividades náuticas. Para além disso, foram escolhidos os representantes de associações ligadas a atividades lúdicas (pesca desportiva, caça, guias de montanha) e a outras atividades que interagem com turistas (taxistas). Foram ainda incluídos órgãos de comunicação social, quer pelo seu conhecimento da realidade local, quer pelo seu contributo na divulgação de informação e na formação de opinião (lista dos atores no Anexo I). Subsequentemente, os atores foram classificados em quatro categorias: administrações municipais; autoridade gestora do PNI; atores económicos - estruturas associativas e/ou empresários ligados aos setores económicos (agricultura/vinha, pecuária, indústria agroalimentar, pesca e turismo); e atores socioculturais (ONG, associações lúdico-recreativas e media);
  • Auscultação dos atores através de entrevistas semiestruturadas (Julho de 2011), que focaram: opinião geral sobre o PNI e os seus limites; benefícios e constrangimentos do Parque para a ilha e para a atividade de cada ator.

O tratamento apoiou-se em três matrizes: expectativas/atores; benefícios/atores; constrangimentos/atores, para identificar os interesses conflituosos e os interesses conciliáveis/sinérgicos, condição essencial para posterior mobilização dos atores em redor da sua superação/minimização ou promoção, respetivamente.

 

4.1.2 Análise crítica dos planos de ordenamento

O ordenamento do território em Portugal dispõe de instrumentos com diferentes funções: i) desenvolvimento territorial; ii) planeamento territorial; iii) política setorial com incidência territorial; e, iv) natureza especial. Os planos de natureza especial são dirigidos à gestão dos recursos naturais. A análise crítica dos planos de ordenamento que incidem no PNI considerou apenas os de responsabilidade da administração regional, vocacionados para a preservação do ambiente e biodiversidade[7]:

  • Plano de Ordenamento das Bacias Hidrográficas das Lagoas (POBHL, 2009), - orientado para a preservação da funcionalidade ecológica das Bacias Hidrográficas das Lagoas e a gestão dos seus recursos hídricos;
  • Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (PRN2000, 2004), que define o âmbito e as medidas de conservação das áreas integradas na Rede Natura 2000;
  • Plano de Ordenamento da Paisagem Protegida de Interesse Regional da Cultura da Vinha da Ilha do Pico (POPPVIP, 2006), que visa a conservação do património cultural através da valorização do património paisagístico e o fomento da atividade vitivinícola.

A análise incidiu sobre a identificação dos objetivos definidos pelos planos, os problemas aí apontados e as soluções preconizadas.

 

 

5. Resultados

Os resultados integram a interpretação das entrevistas aos atores, a análise crítica dos planos selecionados e a espacialização das áreas com objetivos conciliáveis e conflituosos em áreas protegidas na ilha de Pico.

 

5.1 Perspetiva dos atores

As entrevistas permitiram evidenciar as expectativas dos diferentes atores sobre o PNI bem como os benefícios e constrangimentos que associam à sua criação (Anexo II). A sua interpretação mostra os posicionamentos diferenciados por parte dos atores (administração local e regional, económicos e socioculturais).

Nas expectativas declaradas pelos atores face ao PNI (Tab. 1) constata-se: 

  • a revisão dos limites do parque (devido à perceção negativa da sua extensão excessiva), pretendida por diversos atores (8 de 18);
  • outras expectativas, relacionadas com interesses próprios ou particulares, tais como abastecimento de água e captura de lapas, (referidas por 7 dos 18 atores).

 

 

A visão do PNI como instrumento de proteção da natureza e de gestão sustentável dos recursos é escassa, sendo as expectativas E6 e E7 apenas mencionadas por 2 e 3 atores, respetivamente. Nos benefícios (Tab. 2) observa-se a posição pouco favorável das administrações locais face ao PNI, que não apontaram benefícios (B5). Já os atores económicos e socioculturais reconheceram vantagens associadas ao reforço do turismo (B2) (9 de 18) e à preservação dos recursos naturais (B1) (6 de 18). Nos constrangimentos (Tab. 3), os que recolhem unanimidade dos atores económicos e socioculturais e da administração regional são: redução das pastagens (C4); limitações à construção (C9) e proteção da urze (C6) na área de pasto e na vinha.

 

 

 

 

5.2 Análise crítica dos planos em vigor

Na área do PNI incidem três planos, com objetivos focados na preservação dos recursos naturais e na valorização da paisagem: dois planos especiais e um plano setorial.

O Plano de Ordenamento das Bacias Hidrográficas das Lagoas (POBHL, 2009) estabelece orientações para as bacias hidrográficas das principais lagoas (Caiado, Capitão, Paul, Peixinho e Rosada). Segundo a classificação do PNI, todas as lagoas são abrangidas pela Área de Paisagem Protegida da Zona Central. As lagoas do Caiado e do Paul estão também incluídas noutras áreas do PNI.

O Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (PRN2000, 2004) define o âmbito e o enquadramento legal das medidas de conservação dos habitats e das espécies da fauna e flora selvagens nas áreas integradas na Rede Natura 2000, todas abrangidas pelo PNI.

O Plano de Ordenamento da Paisagem Protegida de Interesse Regional da Cultura da Vinha da Ilha do Pico (POPPVIP, 2006) incide na respetiva área de paisagem protegida, que ocupa 3.078ha, dos quais 987ha estão classificados como Património da Humanidade e os restantes designados como área tampão. O PNI abrange a totalidade desta área.

Em termos gerais, os objetivos do POBHL e do PRN2000 são conciliáveis: reduzir as áreas de pastagem, combater a eutrofização das massas de água (lagoas) e conservar espécies e habitats endémicos. As medidas propostas são diversas, nomeadamente: cessação das práticas de pastoreio nas bacias hidrográficas e renaturalização destes espaços, recuperação de áreas naturais degradadas, interdição da utilização de água das lagoas para fins agropecuários (abeberamento de animais e extração por auto-tanques).

Os objetivos e as medidas do POPPVIP têm um caráter menos conservacionista, visando a manutenção da paisagem cultural da vinha, através da recuperação e reabilitação da atividade vitivinícola e dos seus elementos peculiares, e o incremento da atividade, em complementaridade com o turismo e outros setores económicos.

A Tabela 4 resume os objetivos de planeamento e gestão consagrados nos três planos, os problemas/conflitos nas respetivas áreas de intervenção aí apontados e as soluções preconizadas.

 

5.3 Localização dos conflitos

Em termos espaciais, os pontos críticos associados aos conflitos territoriais estão referenciados a quatro subáreas: montanha, zona central, coroa intermédia e faixa costeira (Fig. 1). Embora o PNI abranja todos os anéis, as áreas protegidas concentram-se maioritariamente na faixa costeira, na zona central e na montanha.

 

 

Os conflitos ligados ao uso do espaço rural e natural ocorrem sobretudo no núcleo central da ilha (zona central e montanha). Aí destacam-se:

  • a intensificação do uso da montanha para lazer com potencial alteração da sua capacidade de carga, associada quer ao incremento da exploração das atividades turísticas ao longo do ano, quer à possibilidade de criação de novos trilhos (Anexo II) que pode entrar em conflito com os objetivos de conservação do sítio;
  • a expansão das pastagens, com consequente aumento das pressões sobre as áreas de maior valia para a conservação da natureza e da biodiversidade (planalto central), induzidas por atividades agropecuárias e outras possíveis conversões de uso do solo (de natural ou seminatural em floresta de proteção). A conversão de áreas naturais de altitude (como zonas húmidas, turfeiras e prados naturais) em pastagens resulta em conflito explícito com os objetivos de conservação de espécies e habitats[8] e com os problemas mais evidenciados pelos planos que abrangem a zona central (POBHL; RN2000). Contudo, o impedimento do alargamentodas pastagens, com conseguinte redução da rentabilidade das explorações agropecuárias e da unidade industrial (fábrica de queijo), foram constrangimentos relevados por muitos atores;
  • a degradação da qualidade da água, devido ao uso múltiplo dos recursos hídricos (abeberamento de animais, extração de água para apoio a lavoura e produção de energia). Estes problemas, tratados pelo POBHL, encontram-se em resolução, estando já implementadas algumas das medidas aí propostas (reconversão das pastagens em espaços renaturalizados, construção de tanques para abeberamento dos animais fora das bacias hidrográficas das lagoas).

As áreas de pastagem na zona central aproximam-se dos 18.000ha, estando 35% em áreas protegidas (zona de conflito). Outros 19% foram identificados como zona de potencial conflito, devido ao risco de uma futura conversão das áreas naturais.

Os conflitos com incidência na coroa costeira estão associados a:

  • restrições à construção na zona de Paisagem Protegida. Este conflito manifestou-se através da perceção negativa ligada às limitações da capacidade edificatória. Os proprietários das explorações vitivinícolas expressaram interesse de construção/ampliação quer de instalações de apoio à sua atividade (adegas, armazéns, solares, etc.) quer de construção para residência (principal ou secundária); os operadores turísticos defenderam índices menos restritivos para a edificabilidade em espaço rural, como condição para assegurar empreendimentos de qualidade (Anexo II);
  • rentabilidade da vitivinicultura (recuperação e reabilitação) e preservação da paisagem cultural. A exploração da atividade vinícola resulta em conflito com a presença de espécies vegetais (urze) e animais (coelho), citadas pelos atores como pragas que comprometem a viabilidade da produção. A restrição à caça (coelho) nas áreas protegidas e o estatuto de conservação de algumas espécies (urze) incrementam este conflito (o corte da urze para a plantação de vinha é admitido, mas o processo burocrático requerido desincentiva os agricultores a adotar os procedimentos exigidos). A combinação entre a ausência de práticas agrícolas e as condições geomorfológicas e climáticas da ilha levaram à colonização dos currais abandonados por comunidades ecológicas com elevada biodiversidade de espécies endémicas e invasoras.

 

 

6. Discussão e conclusões

A análise das entrevistas evidenciou a posição das quatro categorias de atores face ao PNI. Os constrangimentos associados ao PNI foram os mais apontados pelos atores, ao contrário dos eventuais benefícios. Dado o caráter inovador do conceito de PNI, a administração regional deveria ter colocado particular atenção na sua divulgação e nos seus propósitos, pré-requisito essencial para um melhor acolhimento pela população. Apesar da discussão pública efetuada na fase de reclassificação e delimitação das áreas protegidas, a pouca tradição de participação da população exigia da administração uma atitude mais proativa para cativar os atores locais, demonstrando o potencial intrínseco do PNI para o desenvolvimento local, e o incremento de ações continuadas de divulgação e promoção para uma eficaz concretização ao longo do tempo.

A análise efetuada distinguiu diferentes conflitos, existentes e potenciais/latentes, induzidos pelo PNI, todos em redor da relação conservação da natureza-biodiversidade/desenvolvimento da economia local. Esta apoia-se em três atividades - agro-pecuária (agricultores e fábrica de queijo); turismo de natureza, associado sobretudo à montanha e circunscrito a uma pequena parte do ano; e vitivinicultura (produtores e adega cooperativa). Entre os diferentes atores económicos não há conflitos diretos, pois nos processos de (re)apropriação não disputam recursos naturais e as atividades desempenhadas não são concorrenciais, embora os valores que os mobilizam sejam diferenciados. Assim, sobressaem relações de neutralidade, sendo a conflitualidade focada na entidade gestora do parque. As autoridades locais (municípios) tendem também para a defesa dos interesses dos agentes económicos, embora procurem alguma aproximação àquela entidade, de quem dependem para a resolução de problemas específicos (nomeadamente abastecimento público de água). No entanto, apontam-lhe um poder hegemónico, pouco abertura ao diálogo, focagem (exclusiva) em objetivos de conservação. O consenso local encontrado está alicerçado no entendimento que a Administração Regional com a tutela do ambiente impõe restrições às atividades de terceiros, sem que ela própria demonstre capacidade de cumprir aquilo a que se propõe ou de não o fazer da forma mais adequada (a este propósito foi apontada, por exemplo, a deficiente gestão da “casa da montanha”). Esta leitura é corroborada pelos media: defendem a preservação do ambiente, por ser um recurso vital para a ilha, mas, sendo insuficiente para sustentar a base económica local, não pode inviabilizar o incremento das atividades instaladas. 

Em termos espaciais, na faixa costeira concentram-se os conflitos gerados pelas limitações à construção na zona da Paisagem Protegida. Além disso, a defesa do património cultural conflitua com o incremento da atividade vitivinícola e, por arrastamento, com o bom desempenho da adega cooperativa. Embora a exploração das vinhas seja fundamental para a manutenção do estatuto de património da humanidade, os interesses entre os pressupostos para a conservação e recuperação da paisagem cultural (só mantida se economicamente rentável) estão em tensão permanente. A esta conflitualidade acrescem os conflitos com a conservação da natureza. De facto, a prática da atividade vinícola conflitua com espécies protegidas ao abrigo de convenções internacionais (Convenção de Berna), europeias (Diretiva Habitat e Diretiva Aves) e espécies predadoras protegidas (pombo torcaz dos Açores) e não protegidas (melro, coelho), apontadas como pragas pelos agricultores, devido aos danos que provocam nas vinhas. Esta proteção pode constituir um desincentivo para a exploração agrícola, levando ao abandono e subsequente degradação da paisagem, comprometendo, no limite, a sua classificação. Perante os dois objetivos estratégicos, de conciliação difícil, é indispensável definir prioridades. A opção a favor da conservação do património cultural parece evidente, dada a exiguidade, concentração e caráter identitário único da área ocupada pela vinha. O problema pode residir na competência da entidade gestora do PNI, focada na conservação da natureza e não no desenvolvimento sustentável duma atividade económica e na gestão duma paisagem de valor cultural peculiar.

Para a resolução dos conflitos identificados, a entidade gestora do PNI deveria adotar uma atitude mais colaborativa, envolvendo nos processo de decisão os interessados e co-responsabilizando-os com os resultados, e mais flexível: por um lado, reavaliar a área classificada e retirar da classificação de património da humanidade os currais onde a vinha já foi substituída por agrupamentos de espécies endémicas e com estatuto de conservação atribuído; por outro, em articulação com os vitivinicultores, acompanhar o controlo das espécies que comprometem a atividade. A espacialização e avaliação das áreas em causa podem facilitar o diálogo com os atores, apoiando a definição de medidas consensuais. Os benefícios alcançados seriam positivos para o turismo (mais área de vinha reabilitada e cuidada), para a atividade económica em si mesma (maior produção, mais empregos), e para a construção de um modelo de governança (cooperação dos atores assente na confiança e reciprocidade). Embora pouco abordada, a propriedade do solo é também crítica para o sucesso das exploração, sendo fundamental encontrar mecanismos de aproximação entre proprietários da terra não interessados na exploração e potenciais vitivinicultores sem terra.

No que respeita às restrições da capacidade edificatória na área da Paisagem Protegida, o PNI deveria fazer uma reflexão crítica sobre as regras em vigor, ponderando os ganhos e perdas. Tal podia ser equacionada em sede de revisão do POPPVIP ou de elaboração do plano de ordenamento do PNI (neste caso em coordenação com os objetivos e parâmetros estabelecidos em conjunto com a UNESCO para a área classificada como património da humanidade). Assim, as condições para a implantação de unidades de apoio ao turismo rural poderiam ser revistas, mas sem comprometer o património natural e paisagístico, essenciais ao desenvolvimento da atividade turística e à redução dos conflitos.

Outro conflito prende-se com a diminuição das áreas de pastagem na zona central, em benefício de áreas naturais. Para os atores ligados à agropecuária, apoiados pelas autoridades locais, esta circunstância penaliza a rentabilidade económica das explorações e o funcionamento da indústria leiteira, com prejuízos manifestos para a economia da ilha. Para minimizar este conflito admitem-se como soluções:

  • avaliação da possibilidade de conversão de área com predominância de espécies invasoras em pastagem, por exemplo em zonas sem estatuto de proteção da coroa intermédia;
  • condicionar o alargamento das pastagens em altitude (na zona central) e aplicar incentivos à extensificação agro-pecuária (por exemplo, integrando as medidas do PRN2000 ) para não comprometer a rentabilidade económica da agropecuária;
  • integração do modelo de ordenamento do POBHL para o controlo do processo de eutrofização das lagoas, suportando a cooperação dos atores para a reconversão das pastagens nas bacias hidrográficas em espaços renaturalizados;
  • reforço das alternativas de abeberamento dos animais propostas no POHBL (tanques localizados fora das bacias hidrográficas).

Tendo em conta a combinação destas medidas, a gestão do PNI deverá ponderar a possibilidade de expansão da área de pastagem e a sua localização. No entanto, a intensificação da atividade agropecuária pode ter, além da perda da biodiversidade, outras consequências ambientais relevantes (maior risco de erosão; reforço do consumo de água e diminuição da sua qualidade; aumento de eutrofização das lagoas). Assim, deve ser efetuada uma cuidada avaliação ambiental suportada no diálogo com os atores, que pode ser facilitado com o recurso a metodologias de espacialização e ferramentas de visualização. De facto, no aumento de pastagens a localização deveria ser criteriosamente ponderada, pois há propriedades em solo com escassa vocação para a reconversão (características geomorfológicas ou pedológicas).

O turismo foi o setor que melhor acolheu o PNI. Todavia, emergiram problemas que deverão ser acompanhados e superados, para evitar a sua transformação em conflitos. As principais críticas incidiram sobre: i) diminutas condições para a instalação de unidades do turismo de natureza resultante do excesso de restrições à edificabilidade; ii) gestão deficiente da casa da montanha (insuficiência dos serviços prestados aos turistas); iii) subutilização da montanha como recurso turístico (um único acesso, num curto período do ano). A crescente divulgação da ilha como destino de excelência de turismo de natureza estimula a ambição de ampliar as condições de subida À montanha (mais trilhos, em todas as estações do ano). Porém essa intensificação pode vir a alterar o equilíbrio de posições entre os agentes turísticos e a entidade gestora do parque.

Por fim, a escassez dos recursos hídricos para as necessidades humanas e a agropecuária não pode estar ausente das preocupações de gestão do PNI. Algumas soluções foram já consensualizadas (bebedouros para o gado fora das bacias hidrográficas, reconversão das lagoas do Capitão e do Paul para abastecimento público) e estão em implementação, cabendo ao PNI acompanhar o seu reforço e monitorização.

Em conclusão: o artigo aborda os conflitos territoriais relacionados com as áreas protegidas em contextos insulares pequenos. A exiguidade territorial, a par das políticas e medidas de conservação da natureza, estimulam os conflitos associados à disputa pela utilização dos recursos escassos e protegidos. A "ilha montanha", com características geográficas peculiares e parte do território tutelado, é um caso de estudo emblemático.

A implementação da nova política de conservação da natureza definida pela administração regional, consubstanciada na criação do PNI, agudizou ou reconfigurou os conflitos locais, que tendem a gerar tensão crescente entre atores e, no limite, podem condicionar os objetivos de partida. A audição dos atores evidenciou as contradições entre os objetivos (conservacionistas) da política regional e os interesses locais (de incremento da base económica) perante a utilização de recursos escassos e permitiu sistematizar conflitos, processos que os originaram, complementaridades e incompatibilidades. Dada a importância da natureza como motor de desenvolvimento num arquipélago onde os recursos naturais escasseiam, a reconfiguração da política de conservação reuniu um consenso alargado da comunidade regional face aos objetivos e ao instrumento adotado (PNI). Mas a aplicação do conceito a uma realidade específica encontrou resistências e obstáculos inesperados. Por um lado, a instalação da entidade gestora do Parque na ilha tornou mais evidente o atrito com os atores locais, focados nos recursos enquanto suporte da base económica da ilha; por outro, a conservação da natureza não pode inviabilizar a utilização mínima dos recursos para a sustentabilidade económica local. O cerne do conflito está neste desequilíbrio. A sua superação é indispensável para que os envolvidos vejam as suas expetativas atingidas, embora nunca otimizadas individualmente.

 

 

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[1] Decreto-Lei n.º 19/93, de 23 de Janeiro.

[2] Decreto Regional n.º 21/93/A, de 23 de Dezembro.

[3] Decreto Regional n.º 14/2004/A, de 20 de Maio.

[4] Decreto Regional n.º 15/2007/A, de 25 de Junho.

[5] Decreto Regional n.º 15/82/A, de 9 de Julho.

[6] Decreto Regional n.º 12/96/A, de 27 de Junho.

[7] Assim não foram incluídos: o PROTA (Plano estratégico de desenvolvimento regional), o POTRAA (Plano estratégico do turismo); o POOC (Plano de ordenamento da orla costeira), da responsabilidade da administração regional e os Planos Directores Municipais, da responsabilidade da administração local.

[8] Habitats singulares dos Açores, como por exemplo os Matos Macaronésicos Endémicos, as Florestas macaronésicas de Juniperus, as Turfeiras altas activas e Turfeiras arborizadas, as Laurissilvas macaronésicas, etc., foram parcialmente destruídos pela expansão das pastagens em altitude e pela invasão de espécies exóticas (PRORURAL, 2008).

 

Anexo I - Lista dos atores

 

 

 

Anexo II: Síntese dos resultados das entrevistas aos atores

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