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Relações Internacionais (R:I)

versão impressa ISSN 1645-9199

Relações Internacionais  no.65 Lisboa mar. 2020

http://dx.doi.org/10.23906/ri2020.65a01 

A CHINA E ÁFRICA EM ASCENSÃO

 

Nota introdutória

A China e África em ascensão: trajetórias mutuamente reforçadas ou novas dependências?

 

Alexandra Magnólia Dias e Carmen Amado Mendes

* NOVA FCSH | Avenida de Berna 26C, 1069061 Lisboa | alexandradias@fcsh.unl.pt

** Universidade de Coimbra | Av. Dr. Dias da Silva, 165, 3004512 Coimbra |  carmen.mendes@fe.uc.pt

 

2020 é um ano central para a China e para as relações China-África. Em outubro de 2020 assinalam-se justamente vinte anos do Fórum de Cooperação China-África (FCCA). Quando começámos a preparar o número especial tínhamos em vista 2020 como um milestone rumo à realização das condições para a concretização do «Sonho Chinês» e da «renascença chinesa» tal como definidos por Xi Jinping na celebração de dois centenários: o do Partido Comunista da China (PCC), em 2021, e o da fundação da República Popular da China (RPC), em 2049. Sob Xi Jinping, o PCC assume um papel cada vez mais central e no 19.º Congresso do partido, em 2017, o líder deixou-o claro nos seguintes termos: «governo, militares, sociedade, escolas, norte, sul, este, oeste – o Partido a todos lidera»1.

A importância da Belt and Road Initiative (BRI) na política externa da China de Xi Jinping e as suas implicações para África confirmam a sua centralidade para a afirmação da China enquanto potência global. A China em África tomou as primeiras medidas que permitem inferir o seu reposicionamento enquanto ator e potência global. Apesar do seu estatuto de potência, a China no século XXI continuou a apresentar-se face aos atores africanos como parceira privilegiada na cooperação Sul-Sul e enquanto potência global interessada numa cooperação mutuamente benéfica. Em janeiro de 2020, confirmando a tradição dos seus antecessores no início de cada ano, o ministro dos Negócios Estrangeiros da China, Wang Yi, efetuou um périplo por cinco Estados africanos: Egito, Jibuti, Eritreia, Burundi e Zimbabué. Em março de 2020, a China assume um papel importante na ajuda à expansão da covid19 a 43 dos Estados africanos2. Mas este tema está para além dos objetivos centrais do número especial. Vejamos abaixo quais são os contributos do presente número.

A partir desta contextualização, importa-nos compreender e analisar as relações globais emergentes de atores africanos e a questão da ascensão da China permanece uma das dimensões mais interessantes do desenvolvimento e da narrativa da ascensão de África3.

Com efeito, o empenhamento de Pequim em relação ao continente impulsionou um renovado interesse da parte de Washington, Tóquio, Moscovo e Paris, entre outros. Numa fase em que as potências tradicionais se tentam reposicionar em África face à presença chinesa, este número especial visa compreender de que forma os países africanos ampliaram a sua agência e/ou diminuíram a sua dependência face a outros atores externos ao virarem-se para a China ou se, ao invés, se mantêm em situações de dependência clássica face ao exterior. Dito de outro modo, em que medida as relações sino-africanas se inserem num modelo alternativo de integração de África na economia política global e conferem um maior grau de equidade nas suas relações no âmbito SulSul4 ou da emergência de um Sul global?5 Nesta relação, quem dita os termos? Mantém África um papel de subordinação face à China enquanto ator externo ou ampliou a sua agência?

A literatura é muito rica na encruzilhada de Relações Internacionais e Estudos Africa nos6, nas áreas de África nas Relações Internacionais Globais7 e dos Estudos ChinaÁfrica8. Lançámos o desafio aos autores de questionarem a tendência da literatura que mostra que a China tende a dominar a agenda e a ser o principal beneficiário dessa relação, através da análise cuidada de uma variedade de estudos de caso. É realista esperar mais semelhanças ou variedade face à constatação de que a China tem uma política para África, mas o reverso não se aplica. Face aos objetivos definidos, os artigos que se seguem oferecem-nos pistas de reflexão nem sempre consensuais. Na secção seguinte, revelamos de forma resumida alguns dos contributos centrais que os autores nos oferecem para pensar os termos desta relação e inferir as suas principais tendências. O primeiro artigo, da autoria de Rui Pereira, espelha a representação binária que durante décadas caracterizou as relações com os denominados doadores tradicionais do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e Desenvolvi mento Económico (OCDE), de parceria versus dependência face à problemática da crescente dívida africana. Este artigo é um contributo essencial para rever a estratégia da cooperação mutuamente benéfica baseada no mote win-win à luz dos seus efeitos e ou danos colaterais. Será que a China apresenta um modelo verdadeiramente alternativo evitando as clássicas situações de dependência face à ajuda externa? A qualidade da ajuda chinesa permanece uma questão a ponderar na medida em que se revela uma forma tradicional de promover uma entrada das suas empresas em África e parece ainda longe de contribuir para que os países africanos alcancem a autossuficiência desejável face ao exterior. No entanto, é importante sublinhar que os termos do envolvimento da China com os diversos atores africanos não vieram diminuir a sua agência face aos atores externos ou face à China; neste sentido, o envolvimento crescente e sustentado da China em África ampliou a agência dos atores africanos, nomeadamente dos Estados, face ao exterior. De certa forma, revela-se paradoxal. Se por um lado houve um aumento de dependência face à China, por outro lado houve uma diminuição da mesma face a outros atores externos. Em boa verdade, o artigo termina questionando, a partir do que foi exposto, qual a tendência que se afigura, e conclui que é demasiado cedo para inferir tendências. O que poderá constituir uma mudança crítica ou um indicador decisivo que nos permita aferir se essa relação se vai basear ou orientar para uma parceria estratégica ou para uma maior dependência? Tal só poderá ser aferido caso a caso e com base em trabalho de campo que tenha em conta as contingências de cada contexto. O artigo de Carla Fernandes tem por enfoque a evolução da cooperação energética chinesa com África. No contexto da BRI, a cooperação energética envolve a definição de uma visão e de um conjunto de ações por parte da China que a autora analisa em detalhe ao longo do artigo. No âmbito da BRI, ou das Novas Rotas da Seda, o artigo explora a parceria para a energia que inclui a Argélia, Cabo Verde, a Guiné Equatorial, o Níger, a República do Congo e o Sudão. Carla Fernandes vem relembrar que a presença chinesa no setor do petróleo em África não é recente, tendo sido liderada pela estatal China National Petroleum Corporation (CNPC), que chegou ao Sudão em 1995, preenchendo o vazio deixado pela retirada da empresa americana Chevron, antes de uma guerra civil em expansão.

No artigo seguinte, Cátia Miriam Costa reflete acerca da evolução das relações internacionais da China desde a Conferência de Bandung até ao pós-Guerra Fria e, em particular, sobre as implicações da sua maior abertura e envolvimento na sociedade internacional para a ordem mundial. Com efeito, a autora revela a operação de mudança política e de revelação da China, já não como um país oprimido e subalternizado pelos poderes internacionais, mas como um país com vontade de participar na ordem mundial, aceitando compromissos e fortalecendo laços através do bilateralismo, regionalismo e multilateralismo. O artigo oferece um contributo importante permitindo refletir acerca das modalidades de aproximação, envolvimento e oportunidades criadas pelo Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa (Fórum de Macau) enquanto plataforma multilateral com capacidade de fomentar acordos bilaterais, disponibilização de empréstimos e o incremento das relações entre Estados participantes.

O artigo identifica o seguinte paradoxo: ao conceder uma voz concertada aos países africanos de língua portuguesa, o Fórum de Macau aumenta a sua agência e força enquanto bloco; no entanto, enquanto Macau e a China têm direito a um representante permanente no topo da estrutura, os restantes membros têm apenas direito a um representante pelo coletivo, de forma rotativa e por ordem alfabética. A autora conclui que o Fórum de Macau conferiu um maior equilíbrio às relações entre a China e os restantes parceiros, embora os projetos de maior sucesso tenham sido os bilaterais. O artigo revela que as relações bilaterais acabam por ter precedência sobre as multilaterais, faltando o tratamento diferenciado do relacionamento entre os diversos participantes e a China individualmente considerados. Os estudos de caso dos artigos que se seguem acabam por confirmar este padrão, mas por razões diversas, a saber: Angola, Cabo Verde e Jibuti.

Carmen Amado Mendes e Xintong Tian analisam o período de 1949 a 2017 para compreender a evolução das relações internacionais da China e Angola até ao fim da era do Presidente José Eduardo dos Santos na liderança do Estado angolano. O estudo centra-se nas dimensões política e económica dessa relação, providenciando um importante enquadramento histórico das relações sino-angolanas em que distingue quatro fases, sendo que os autores privilegiaram o apoio oferecido aos movimentos de libertação nacional e durante a Guerra Fria e, em termos de motivações económicas, se tenham centrado no período mais relevante – de 2002 a 2017.

O artigo argumenta que, ainda que à primeira vista a implementação destes projetos de Cooperação para o Desenvolvimento seja vista como um mecanismo de melhoria da qualidade de vida dos angolanos, uma leitura e análise mais atenta destes fenómenos permite concluir que estes projetos beneficiam maioritariamente o Governo chinês e as empresas chinesas. O artigo traz-nos um contributo sólido no que toca à corroboração de um dos principais debates na literatura, a saber, os projetos apoiados pela China permitiram aumentar o investimento em Angola e incentivar o crescimento económico do lado chinês. Com efeito, tal como os autores salientam, a presença chinesa é mais vantajosa para Pequim do que para o Governo ou sociedade angolanos, tendo Angola continuado a ser percecionada como um parceiro fundamental para a estratégia nacional e internacional da China.

O artigo de Jorge Tavares da Silva e João Paulo Varela oferece um contributo importante em termos de enquadramento histórico para a compreensão das relações China-África desde o século XV, até ao apoio aos movimentos de libertação e ao maior envolvimento no pós-Guerra Fria, em particular desde o final do século XX. O estudo de caso de Cabo Verde revela-se de particular interesse, de acordo com os autores, por duas razões: por um lado, escapa ao paradigma de relações privilegiadas mantidas pela China com os Estados africanos ricos em recursos naturais (em contraste com o artigo de Fernandes) e, por outro lado, pela sua posição geoestratégica assume importância acrescida no contexto da BEI (igualmente em contraste com Ferras relativamente ao papel do Jibuti no oceano Índico, como veremos adiante). Por fim, tal como os autores argumentam ao longo do artigo, esta relação e, em particular, esta última orientação de política externa da China acarretam oportunidades, mas comportam igualmente um conjunto de ameaças/riscos.

Finalmente, o artigo de Patrick Ferras revela a forma como os Estados-Membros da União Europeia e, em particular, a França no caso do Jibuti enquanto antiga potência colonial, não acompanharam com a devida atenção a evolução das relações entre Pequim e os seus parceiros africanos e acabaram perdendo a vantagem competitiva do passado9. O Jibuti, devido à sua localização geoestratégica e importância no âmbito da BRI, revela de forma concentrada precisamente as tensões e os dilemas de um pequeno Estado face às agendas de atores externos. As dinâmicas de segurança do Jibuti, de acordo com Patrick Ferras, devem ser analisadas no contexto da política da China em relação ao oceano Índico e face às rivalidades entre grandes potências: França, Estados Unidos e China. Não é de descurar igualmente as rivalidades entre estes atores e potências emergentes não ocidentais nesta região: o Corno de África. Mais do que revelar uma política externa chinesa com uma dimensão militar em África de cariz mais forte, Ferras argumenta que o envolvimento sustentado e consolidado da China no continente vem revelar as fraquezas do Ocidente, obrigando os Estados-Membros da União Euro peia, em particular, a retirar lições e repensar o seu envolvimento com África à luz do exemplo da China. O artigo de Ferras vem confirmar como a política externa da China de Xi Jinping contrasta com a era de desenvolvimento pacífico de Hu Jintao e assume contornos de diplomacia de grande potência, sem, no entanto, oferecer indícios de vontade de empenhamento militar para além da sua participação em operações de apoio à paz e na proteção dos seus investimentos económicos10. Neste sentido, é importante ligar este contributo com o reconhecimento por parte de outros autores de que foi a recorrência de conflitos e a instabilidade de regimes que forçaram a China a assumir um papel mais ativo no domínio militar para proteger os seus interesses11. O Fórum China-África de Defesa e Segurança decorreu pela primeira vez em Pequim em julho de 2018 e foi organizado pelo Ministério da Defesa da China12. Este fórum é presidido por Hu Changming, que é o diretor da cooperação internacional militar do PCC, e insere-se na alteração de abordagem da China de enfoque predominantemente bilateral, para uma abordagem double-track de apoio bilateral e de apoio às organizações internacionais em África, à União Africana e às organizações internacionais regionais13. Esta abordagem, de acordo com alguns autores, é tributária em certa medida da noção chinesa de paz desenvolvimentista e do princípio de não interferência por parte de potências externas14. Contrariamente a esta narrativa, os desenvolvimentos revelados nos artigos de Fernandes, Ferras e na literatura apontam no sentido de um atenuar do princípio de não interferência, em particular quando estão em causa os interesses e investimentos da China15.

No final deste número especial, é possível inferir tendências a partir dos dados com pilados e da análise efetuada e obter diversos elementos teóricos e empíricos16 relacionados com a questão inicialmente levantada, a saber, se a relação entre a China e África se baseia numa parceria estratégica fundada sob o mote win-win ou na dependência da última face à primeira.

Podemos concluir que Pequim tem vindo a consolidar uma política para o continente de forma sustentada e o vigésimo aniversário do FCCA é uma destas manifestações17. No que toca a África, o presente número especial vem corroborar a tendência na literatura que converge em argumentar que África é caracterizada pela inexistência de uma política consistente e coletiva unificada face à China18. Tal não significa negligenciar a capacidade de exercício de agência por parte de atores africanos nas suas relações com Pequim19. Na equação China-África, o pêndulo não pode permanecer apenas num dos lados visto que os atores africanos não são meros recipientes passivos de políticas por parte de atores externos. Não obstante o reconhecimento desta agência, há também que ter em conta as contingências e o contexto20, havendo casos em que os atores africanos se confrontaram com situações de acentuada dependência face à China e, neste sentido, houve apenas uma reprodução de um padrão anterior e a confirmação da dependência de África na economia política global21.

Se há potencialidades para uma parceria win-win em algumas áreas, em outras há dependência da China face a África (no que toca a segurança energética), noutras de África face à China (no que toca a concessão de dívida, como revela o artigo de Rui Pereira). No setor energético, como nos mostra Carla Fernandes, a dependência é justamente da China face aos principais parceiros africanos, o que permite, de alguma forma, equilibrar a relação e diminuir a dependência dos Estados africanos face à China. Finalmente, se África não tem merecido destaque nos trabalhos de análise de política externa em que o objeto de estudo é a China, no que toca às relações internacionais africanas a China ocupa um papel central no estudo do envolvimento dos atores externos em África. O caso particular do Jibuti, como o artigo de Patrick Ferras sublinhou, revela como o papel da China em África é incontornável para entendermos não só a ressurgência de rivalidade entre grandes potências, mas também a forma como os atores africanos se posicionam face a esta, acarretando riscos para as sociedades e cidadãos em África que merecem continuar a ser estudados22.

 

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NOTAS

1 MAGNUS, George – «Mesut Ozil has fallen foul of an ever-more belligerent China». In Prospect. 17 de dezembro de 2019. Disponível em: https://www.pros-pectmagazine.co.uk/economics-and-finan-cemesut-ozil-has-fallen-foul-of-an-ever-more-belligerent-china-arsenal.

2 A Fundação Jack Ma e a Fundação Alibaba desempenharam um papel central no envio de donativos para o Centro Africano de Controlo e Prevenção de Doenças para o combate à covid-19. Face aos dados disponíveis através deste Centro da União Africana a 24 de março de 2020, o total de países não tocados pela pandemia em África era apenas de 11: «JACK Ma and Alibaba Foundations Donate Covid-19 medical equipment to African Union member states». In Africa News. 23 de março de 2020. Disponível em: https://www.africanews.com/2020/03/23/jack-ma--and-alibaba-foundations-donate-covid-19-medical-equipment-to-african-union-member-states. De acordo com o Bureau da Organização Mundial da Saúde para África, 33 países estariam afetados pela pandemia a 18 de março de 2020: WORLD HEALTH ORGANIZATION – Covid-19: Situation Update for the World Health Organization Africa Region (External Situation Report 03, 18 de março de 2020). Genebra.

3 BRAUTIGAM, Deborah – Will Africa Feed China? Oxford: Oxford University Press, 2015, p. 10.

4 ALDEN, Chris; MORPHET, Sally; VIEIRA, Marco António, eds. – The South in World Politics. Basingstoke; Nova York: Palgrave Macmillan, 2010; NDLOVU-GATSHENI, Sabelo J.; TAFIRA, Kenneth – «The invention of the Global South and the politics of South-South solidarity». In FIDDIAN-QASMIYEH, Elena; DALEY, Patricia, eds. – Routledge Handbook of South-South Relations. Londres; Nova York: Routledge, 2019.

5 MELBER, Henning – «Africa and China: old stories or new opportunities?». In MURITHI, T., ed. – Handbook of Africa’s International Relations. Londres: Rout-ledge, 2014, p. 334.

6 YOUNG, Tom, ed. – Readings in the International Relations of Africa. Bloomington: Indiana University Press, 2015.

7 BISCHOFF, Paul-Henri; ANING, Kwesi; ACHARYA, Amitav, eds. – Africa in Global International Relations: Emerging Approaches to Theory and Practice. Londres; Nova York: Routledge, 2016.

8 ALDEN, Chris; LARGE, Daniel, eds. – New Directions in Africa-China Studies. Londres; Nova York: Routledge, 2019; FIDDIAN-QASMIYEH, Elena; DALEY, Patricia, eds. – Routledge Handbook of South-South Relations. Londres; Nova York: Routledge, 2019.

9 CARBONE, Maurizio – «The European Union and China’s rise in Africa: competing visions, external coherence and trilateral cooperation». In KOPINSKI, D.; POLUS, Andrzej; TAYLOR, Ian, eds. – China’s Rise in Africa: Perspectives on a Developing Connection. Londres; Nova York: Routledge, 2012.

10 GASPAR, Carlos – O Regresso da Anarquia: Os Estados Unidos, a Rússia, a China e a Ordem Internacional. Óbidos: Alêtheia Editores, 2019, p. 202; ALDEN, Chris; LARGE, Daniel, eds. – New Directions in Africa-China Studies, p. 7.

11 LAMMICH, Georg – «China and regional security in Africa». In HARTMAN, Christof; NOESSELT, Nele, eds. – China’s New Role in African Politics: From Non-Intervention Towards Stabilization? Londres; Nova York: Routledge, 2020, p. 59.

12 HARTMAN, Christof; NOESSELT, Nele, eds. – China’s New Role in African Politics: From Non-Intervention Towards Stabilization? Londres; Nova York: Routledge, 2020, p. 17.

13 LAMMICH, Georg – «China and regional security in Africa», pp. 58-59.

14 HARTMAN, Christof; NOESSELT, Nele, eds. – China’s New Role in African Politics…, p. 10.

15 POWER, Marcus; MOHAN, Giles – «Towards a critical geopolitics of China’s engagement with African development». In YOUNG, Tom, ed. – Readings in the International Relations of Africa. Bloomington: Indiana University Press, 2015, pp. 332-333.

16 BROWN, William; HARMAN, Sophie, eds. – African Agency in International Politics. Londres; Nova York: Routledge, 2013, pp. 2-4; BLAAW, Leslie – «African agency in international relations: challenging great power politics?». In BISCHOFF, Paul-Henri; ANING, Kwesi; ACHARYA, Amitav, eds. – Africa in Global International Relations: Emerging Approaches to Theory and Practice. Londres; Nova York: Routledge, 2016, p. 93.

17 CHENG, Zhangxi; Taylor, Ian – China’s Aid to Africa: Does Friendship Really Matter? Abingdon; Nova York: Routledge, 2017, pp. 48-49.

18 TAYLOR, Ian, ed. – Africa Rising? Brics – Diversifying Dependency. Suffolk: James Currey, 2014, p. 120.

19 MOHAN, Giles; LAMPERT, Ben – «Negotiating China: reinserting African agency into China-Africa relations». In CHEESE-MAN, Nic; WHITFIELD, Lindsay; DEATH, Carl, eds. – The African Affairs Reader: Key Texts in Politics, Development, and International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2017.

20 Ibidem, p. 353.

21 TAYLOR, Ian, ed. – Africa Rising?, p. 120.

22 VOLMAN, Daniel – «China, India, Russia, and the United States: the scramble for African oil and the militarization of the continent». In Young, Tom, ed. – Readings in the International Relations of Africa. Bloomington: Indiana University Press, 2015, pp. 320-321.

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