ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA: TENDÊNCIAS E DINÂMICAS

 

O Brasil de Lula: A permanente procura de um lugar no sistema internacional

Lula’s Brazil: the permanent search for a place in the international system

 

Carmen Fonseca

Professora auxiliar na FCSH-NOVA e investigadora do IPRI-NOVA. Doutorada em Relações Internacionais pela FCSH-NOVA.

 

RESUMO

Concentrando-se no período da chegada ao poder, em 2003, do Presidente Lula da Silva, a pergunta subjacente a este trabalho visa discutir a influência de fatores provenientes dos níveis sistémico, estatal e individual, como explicativos da formulação dos objetivos de política externa, em concreto o objetivo de projeção internacional do Brasil. O argumento desenvolvido tem na base a ideia de que só fazendo uma análise multinível é possível compreender a formulação da política externa do Brasil num momento marcado por alterações sistémicas e internas assim como nas lideranças governamentais, concorrendo todos estes elementos para a recuperação da ambição de «Brasil potência».

Palavras-chave: Análise de política externa, Brasil, Lula da Silva, «Brasil potência».

 

ABSTRACT

This paper discusses the influence of the factors from systemic, domestic and individual levels on Brazilian foreign policy making, in particular the goal of Brazil’s international projection during the two terms of President Lula da Silva (2003-2010). The argument developed emphasizes the importance of carrying out a multilevel analysis in order to understand Brazilian foreign policy making, in a moment characterized by changes in the international and domestic systems as well as in the government leaders. All of these elements were crucial to the recovery of the «Brazil power» ambition.

Keywords: Foreign policy analysis, Brazil, Lula da Silva, “Brazil power”.

 

INTRODUÇÃO

É no momento em que o Brasil define a região como a sua prioridade de política externa que, simultaneamente, desenvolve estratégias de projeção internacional para lá do espaço regional. A procura de um lugar de relevo no sistema internacional é um dos traços dominantes da política externa brasileira, tendo sido uma constante durante o período do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, entre 2003 e 2010. Na verdade, a orientação da política externa do Brasil não sofreu, ao longo dos tempos, ruturas significativas, sendo marcada pela continuidade de princípios e objetivos, ou de «cenários obrigatórios» na expressão de Gélson Fonseca¹, embora a hierarquização de prioridades e objetivos se tenha alterado.

O artigo concentra-se no período entre 2003 e 2010 que corresponde aos governos de Lula da Silva e a um dos momentos mais efervescentes da história da política externa brasileira, contrastando com os anos que se seguiram mas que não cabem na presente análise. A pergunta subjacente a este trabalho visa discutir a influência de fatores provenientes dos níveis sistémico, estatal e individual, como explicativos da formulação dos objetivos de política externa, em concreto o objetivo de projeção internacional do Brasil. O argumento desenvolvido tem na base a ideia de que só fazendo uma análise multinível é possível compreender a formulação da política externa do Brasil num momento marcado por alterações sistémicas e internas assim como nas lideranças governamentais, concorrendo todos estes elementos para a recuperação da ambição de «Brasil potência». Admite-se por isso que a política externa é um processo sujeito a diversos condicionantes, adotando-se a abordagem de Laura Neack ao considerar que

estudo da política externa precisa de ter em conta como certos objetivos surgem e porque certos comportamentos ocorrem. Portanto, o nosso ponto central é saber como os objetivos são decididos. Exploramos os fatores que levam um Estado a declarar e embarcar num determinado rumo de política externa. (…) Em suma, as coisas do nosso estudo de política externa incluem processos, declarações e comportamentos»².

O artigo inclui um breve enquadramento teórico que realça, por um lado, a evolução da análise de política externa (ape) e, por outro, a importância da adoção de uma abordagem multinível buscando causas explicativas na inter-relação entre os diferentes níveis. As três secções seguintes referem-se aos três níveis de análise e procuram discutir os principais elementos provenientes do respetivo nível de análise e que contribuem para a formulação da política externa do Brasil no período em apreço.

Não se pretende com este artigo estudar as causas para o sucesso ou insucesso das ações implementadas ou para elencar as diferenças entre o dinamismo de Lula e a passividade de Dilma Rousseff³; em vez disso, este artigo visa compreender a influência dos diferentes fatores na formulação dos objetivos da política externa do Brasil durante os dois mandatos do Presidente Lula, nos termos atrás mencionados.

 

OS NÍVEIS DA ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA

Política externa é um conceito complexo que tem vindo a ser objeto de diversas interpretações e definições realçando os seus diferentes níveis de análise, fatores explicativos ou entendimentos quanto à relação agência-estrutura. Não existe uma definição única e consensual sobre este conceito. A sustentação teórica do estudo da política externa ora nas teorias das relações internacionais (TRI), ora nos modelos da APE concorre também para esta multiplicidade⁴.

Tal como as TRI, também a ape não ficou imune à evolução do sistema internacional e das dinâmicas internas aos estados, o que contribuiu para que «a ape expandisse o seu próprio panorama para ter em conta um leque mais diverso de atores não-estatais, tais como ativistas ambientais ou corporações multinacionais»⁵. Desta maneira, evoluía também a forma como a ape concebe a política externa. Durante o período da Guerra Fria era razoável limitar a explicação da política externa a causas internacionais, porém, a evolução das relações entre os estados e da política internacional revelou esta opção insuficiente levando à consideração de outras causas proveniente de diferentes níveis de análise. O nível internacional deveria ser complementado com o nível individual – as ideias, as crenças e as perceções dos indivíduos – assim como com o nível doméstico, não considerando apenas o papel das instituições ou da opinião pública, mas os vários elementos associados à organização do Estado e à sociedade. Hermann e Hagan explicam que

s académicos que se focam no entendimento do processo de política externa fizeram progressos para identificar as condições sob as quais estes fatores realmente interessam e em especificar a natureza dos seus efeitos. (…) (E) exploraram de que modo os líderes percecionam e interpretam os constrangimentos nos seus ambientes interno e internacional, tomam decisões e gerem as pressões políticas internas sobre as suas escolhas de política externa»⁶.

Neste sentido, é possível falar em diferentes gerações de APE, sendo a primeira geração associada à política externa comparada e recorrendo a uma abordagem positivista, enquanto a segunda geração desenvolveu uma construção teórica mais eclética⁷.

Na conceção de Laura Neack, a dimensão interna remete para o próprio processo político pois, «independentemente do tipo de governo, o que interessa ao analista é identificar o processo político interno através do qual os vencedores e derrotados são influenciados em determinados temas da política externa»⁸. Já o nível internacional é realçado por ser ali «que os desafios e oportunidades da política externa se desenvolvem»⁹. Sendo este composto por um conjunto de fatores económicos, militares, geográficos e políticos, que muitas vezes dão origem a hierarquias de poder e de influência. Logo, «para qualquer governo, o status será uma preocupação central no confronto com o contexto internacional»¹⁰.

Christopher Hill, por exemplo, defende que a análise da política externa não deve ser feita assumindo de imediato que os factos são sempre exteriores e independentes das perceções e dos conhecimentos dos atores¹¹. Laura Neack sublinha a importância do nível individual na dinâmica entre o sistema interno e o externo¹². Do mesmo modo, Hermann e Hagan admitem que os constrangimentos e oportunidades do sistema internacional apenas têm consequências quando os líderes lhes atribuem significado¹³. Os líderes são assim definidos como os peões¹⁴ ou como o eixo¹⁵ na inter-relação dos sistemas políticos interno-externo. Tal visão é fundamental para a análise da política externa num sistema globalizado, em que os níveis de análise não são independentes e autónomos entre si, onde se insere o Brasil de Lula.

 

A POLÍTICA EXTERNA DE LULA: «AMBIÇÃO DE GRANDEZA», «BRASIL POTÊNCIA» E «POLÍTICA EXTERNA ATIVA E ALTIVA»

A história da política externa brasileira, do regime militar à democracia, permite aferir que existe um objetivo transversal, mais ou menos enfatizado pelos vários governos, e assente na ambição de «Brasil potência» e na crença da «grandeza» do país¹⁶. Na década de 1970 – no início com o ministro Araújo de Castro e no final com o ministro Azeredo da Silveira – o Brasil tentou projetar-se na cena internacional, acreditando que os países em desenvolvimento poderiam ganhar espaço e influenciar a agenda internacional¹⁷. Objetivo este que, de certa forma, está relacionado com o que Matias Spektor designa de «projeto autonomista» e com a identidade internacional do país¹⁸.

Daqui resulta também o entendimento que se pode ter sobre a relação do Brasil com os Estados Unidos. Muitas das dúvidas que existiam depois da morte do barão do Rio Branco sobre a forma de conduzir a política externa persistem nos dias de hoje, nomeadamente no que respeita ao grau de cooperação com os Estados Unidos¹⁹. Do mesmo modo, durante o período de Lula (que coincidiu com as administrações de George W. Bush e de Barack Obama) a relação foi preservada e, em certos domínios, aprofundada, mas nunca considerada estratégica ou fundamental. Muita desta introversão é resultado dos princípios do pensamento diplomático que dificultam uma abertura e uma aproximação consistente entre os dois países. Esta relação de amor/ódio resulta da própria história, sendo a relação com os Estados Unidos caracterizada de ambivalente, pois os Estados Unidos são considerados tanto «o melhor potencial aliado do país, como o mais provável antagonista em caso de conflito»²⁰.

Por conseguinte, a vontade de projetar um «Brasil potência» nem sempre foi acompanhada por ações coincidentes, e apesar da crescente presença internacional do Brasil durante o período democrático, a «ambição de grandeza» do Brasil tardou a ser alcançada. Todavia, desde final da década de 1990, ainda sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso²¹, o Brasil iniciou um processo de revelação internacional que se consolidou com o Presidente Lula da Silva através da sua participação em fóruns internacionais e multilaterais, da relação com as grandes potências, do exercício diplomático ativo noutras regiões ou ainda das suas intervenções sobre temas da agenda internacional²².

A análise dos discursos do Presidente Lula da Silva revela a existência de uma visão otimista sobre as capacidades do Brasil. Em 2002, ainda como Presidente eleito, numa visita oficial aos Estados Unidos, era já notória a intenção de o Presidente desenvolver uma política capaz de influenciar a agenda internacional ao afirmar que

«A agenda internacional está mudando. (…) Para nós, não se trata de adotar uma acomodação, passiva ou reativa, às mudanças em curso. Precisamos, sim, nos antecipar criativamente a elas, sempre de acordo com os interesses legítimos do Brasil. Temos que ser capazes de traduzir esses interesses em pontos da agenda internacional»²³.

A capacidade de influência das decisões internacionais e o autorreconhecimento dessa capacidade começou a ser feito de uma forma não dissimulada e mais ativa. Ao nível regional, o discurso e as atitudes foram caracterizados por alguma contenção para evitar que os países vizinhos vissem no comportamento brasileiro uma atitude hegemónica.

Como referido no início do artigo, Lula começou por definir a região sul-americana como a prioridade da política externa do Brasil²⁴, tal como havia sido durante os governos do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC). Porém, o que aconteceu foi a tentativa, gradual e simultânea, de afirmação do Brasil no mundo. Com Lula, coexiste o aprofundamento da relação com a região e a perceção, entre os formuladores da política externa, de que o Brasil detinha capacidade para atuar e mesmo influenciar o sistema internacional, o qual começara a adquirir contornos propícios à emergência de países como o Brasil – potências regionais, com sistemas políticos estáveis e legítimos, economias em crescimento e sociedades urbanas em evolução²⁵.

A projeção internacional do Brasil e a reorganização do sistema internacional, transitando para uma possível ordem multipolar com foco nos organismos multilaterais, apresentava-se então como o objetivo último da política externa brasileira. A atitude e a predisposição dos atores para atingirem aquele objetivo influenciou a implementação de estratégias de política externa. A existência de um estilo diferente de fazer política externa entre o Governo de FHC e o de Lula ficou marcada desde cedo com a intervenção do ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, ao afirmar que iria desenvolver uma política externa «ativa e altiva», que iria enfrentar os problemas e «sentar-se em todas as mesas onde se tomam decisões»²⁶. A principal diferença entre FHC e Lula reside, como Andew Hurrell refere, na visão de cada um sobre a ordem internacional. Na leitura de FHC existiam «poucas alternativas à adaptação à globalização e por isso o potencial de oportunidades políticas para uma política externa ativista era limitado»²⁷. Em contrapartida, Lula apresentou-se muito mais ambicioso, inclusive na política interna, articulando «esta acomodação interna com um alto grau de otimismo enquanto aquilo que pode ser alcançado no exterior»²⁸.

Paradoxalmente, a tónica na dimensão internacional foi acompanhada de um «ativismo regional»²⁹. O comportamento externo do Brasil residiu portanto no dilema entre o reconhecimento pelos países vizinhos das suas capacidades e as suas ambições globais. Significa isto que o desejo de estabilização da região se apresentou como uma condição para a ambição de projeção internacional a qual coexistia com a identidade sul-americana do país. Externamente, criou-se a perceção de que o Brasil desempenhava na região um papel fundamental funcionando como um trampolim para o país prosseguir o seu objetivo de projeção internacional³⁰. O que vem à tona com Lula é que, simultaneamente, «o Brasil articula uma identidade sul-americana com uma identidade mais globalista que se reflete na sua relação com a África do Sul, a China, a Índia e a Rússia»³¹.

Deste modo, a ação na região foi de certa forma instrumentalizada em prol da sua ambição global, o que nas palavras do ministro Celso Amorim significava que não se poderia pensar no papel do Brasil no mundo «se não tivermos uma América do Sul integrada, próspera, em paz, com os países tendo um relacionamento fluido»³². Nos mecanismos regionais de iniciativa brasileira, como a Unasul, prevalecia uma dimensão de retórica sobre a igualdade dos estados. Mais do que contribuir para o aumento da igualdade entre os países da região, o Brasil pretendeu, com a Unasul, criar um mecanismo institucional que reunisse todos os países e onde os assuntos regionais fossem discutidos. A retórica esteve presente também em relação ao Mercosul cujo bloco detinha um lugar privilegiado na estratégia regional do Brasil. Oficialmente acentuava-se a necessidade de preservar e aprofundar a estrutura institucional do Mercosul, mesmo que na prática isso não se tenha verificado. Em contrapartida, entre a elite de política externa persistia a atitude de precaução na relação com a região,

«toda essa expressão "oba oba" em torno do Brasil (Olimpíadas, Copa, capa da revista, e o Brasil para cá e para lá) nos gera muita preocupação por causa dos ciúmes que isso pode gerar aqui. (…) Essa preocupação de evitar um excessivo protagonismo do Brasil, no nosso caso se deve às circunstâncias históricas regionais, "isso não é bom para a região’, ‘é preciso cuidar das perceções, é preciso não apresentar…". Essa nossa participação no G20 ela desperta ciúmes, então é sempre importante tentar envolver esses Chefes de Estado, consultá-los»³³.

No que se refere aos mecanismos multilaterais, são um quadro privilegiado da política externa brasileira sendo instrumentalizados nos momentos em que o Brasil pretendeu reforçar a sua inserção internacional. Por isso mesmo foram centrais durante os governos de Lula, como forma de ganhar peso na influência do sistema internacional. 

A emergência de potências regionais, a par do desenvolvimento interno do Brasil (com a democracia e a estabilidade económica), permitiu a articulação, com esses países, de estratégias de contrapoder em relação aos «países ricos», ao «Norte» – o G20 comercial, os BRICS ou o IBSA³⁴ são ilustrativos disso mesmo.

No que concerne o continente africano, verificou-se a recuperação da política que tivera o seu auge na década de 1970 graças ao pragmatismo do Presidente Ernesto Geisel. Na política externa de Lula a África esteve na linha da frente da política externa, ênfase que era inscrita na matriz identitária brasileira e na cooperação Sul-Sul, mas que na prática tinha uma dimensão mais assertiva, confluindo elementos económicos, energéticos e geo-estratégicos³⁵.

 

A DIMENSÃO INTERNA DO BRASIL

Como referido, a política externa resulta não apenas das oportunidades e constrangimentos fornecidos pelo sistema internacional, mas também da interação entre a dimensão internacional e interna. Desta forma, o nível interno fornece elementos que podem ser úteis à compreensão das opções tomadas, pois, como James Rosenau refere, «os fatores domésticos podem conter um significado considerável mesmo que não sejam as fontes primárias da política externa, e, em alguns assuntos, podem bem ser os dominantes»³⁶.

A eleição de 2003 representou simultaneamente a chegada do PT ao poder e «a primeira grande mudança das elites governantes, no país, desde o final do regime militar, em 1985»³⁷. Pela primeira vez o PT deixaria de estar na oposição, e embora se apresentasse como o maior partido no Congresso, com 91 dos 513 deputados, não obteve a maioria necessária para evitar a tradicional definição de coligações – situação que fez com que nem sempre as negociações e a obtenção de consensos fossem fáceis.

Existindo no Brasil um sistema presidencialista, tal significa que o poder está concentrado no Executivo. O papel do chefe do Executivo, o Presidente da República, é reforçado constitucionalmente através da faculdade de criar medidas provisórias³⁸, o que lhe permite controlar e, consequentemente, enfraquecer o poder legislativo³⁹. Com efeito, o presidencialismo brasileiro foi definido como «presidencialismo de coligação»⁴⁰ que deriva, como referido, das múltiplas coligações partidárias necessárias para a obtenção de maiorias no Congresso fazendo com que os «presidentes brasileiros não governam sozinhos»⁴¹.

Em contrapartida, embora tradicionalmente se assuma que o papel dos partidos políticos e do Congresso na formulação da política externa é reduzido, trabalhos mais recentes têm contrariado esta ideia advogando inclusivamente que se verifica não uma abdicação mas uma delegação de competências entre o poder legislativo e o executivo⁴². Em todo o caso, em matéria de política externa, a competência atribuída ao Congresso é mínima, limitando-se à ratificação de tratados e acordos internacionais⁴³, bem como a discussão e aprovação de embaixadores. A importância concedida por este órgão à política externa vai oscilando consoante a orientação ideológica dos partidos no poder⁴⁴. Embora com a democratização se tenha assistido a um crescendo deste interesse, a verdade é que, desde os tempos do barão do Rio Branco, aquele tem sido o padrão, pois a política externa tem sido entendida como uma «área de política de Estado, não política governamental, o que significa que requer uma continuidade e uma estrutura que vai além da luta político-partidária de curto-prazo»⁴⁵.

Durante muito tempo, o Ministério das Relações Exteriores – o Itamaraty – foi caracterizado pelo isolamento burocrático na formulação da política externa, pelo monopólio das responsabilidades políticas⁴⁶, assim como pelo elevado grau de profissionalização da diplomacia. Ainda assim, era inevitável uma inter-relação, mais ou menos intensa, entre o Presidente e o ministro das Relações Exteriores, o qual «jamais pode agir ao arrepio (daquele). Tanto é que o Itamaraty serviu lealmente a presidentes das mais diversas posições ideológicas»⁴⁷.

Nas últimas décadas, especialmente após a democratização, e com maior ênfase na década de 1990, ocorreu um enfraquecimento deste padrão, registando-se, a par de um papel mais ativo do Presidente da República, uma multiplicação de atores que influenciam, de forma assimétrica, o processo de formulação e decisão de política externa⁴⁸. Entre eles encontra-se a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), sob a alçada do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior⁴⁹, bem como a criação de Secções Nacionais de Coordenação para o debate Estado-sociedade sobre as relações com o Mercosul, ALCAE União Europeia (UE), ou ainda a criação de secções ou gabinetes de relações internacionais a nível estadual ou ministerial. Ainda assim, a «imagem convencional do Itamaraty permanece intacta»⁵⁰, continuando este a ser o ator central do processo. Como Burges sintetiza, nos últimos anos o Itamaraty viu as «suas portas forçadas a abrir pelas novas vozes e atores que procuravam uma política externa mais dinâmica e variada que refletisse a complicada e intricada crescente inserção do Brasil na economia política regional e global»⁵¹. Se, por um lado, foi possível preservar os princípios tradicionais da política externa brasileira, a democratização e as transformações do sistema internacional possibilitaram a partilha do processo de política externa entre o Itamaraty e o Presidente da República, resultando no que se designa de diplomacia presidencial. Pela primeira vez na Democracia, Fernando Henrique Cardoso assumiu, de forma direta e empenhada, e em consonância com o Itamaraty, a condução da política externa, prática que Lula da Silva continuaria de forma intensa, indo ao encontro do argumento de Burges e Bastos de que «a liderança política presidencial é essencial para embutir inovação na política externa brasileira»⁵², pese embora o tom «personalizado» que lhe é impregnado.

A autonomia do Itamaraty era reforçada também pela ausência de cunhos ideológicos e partidários no seio do corpo diplomático⁵³. Este aspeto, contudo, foi posto em causa durante o Governo de Lula da Silva quando, em 2009, o ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, se filiou no PT. A este facto, o ex-ministro, Celso Lafer, somava a nomeação de Marco Aurélio Garcia, membro histórico do PT, como assessor diplomático do Presidente, considerando desta forma que o consenso da política externa brasileira como política de Estado tinha chegado ao fim⁵⁴.

Embora seja certo que a década de 1990 aproximou a sociedade do debate sobre a política externa, foi com Lula da Silva que se registou uma alteração significativa nesta aproximação e, pese embora o impacto residual da opinião pública, «a transformação do país em uma sociedade de classe média baixa tende a criar pressões sobre a política externa antes inéditas»⁵⁵. Do mesmo modo, também os media foram adquirindo gradualmente um peso mais significativo naquele debate, definindo-se como um instrumento de oposição à política externa durante o período de Lula, emboras as críticas tenham sido dirigidas especialmente «ao próprio presidente, e para indivíduos e grupos cujas posições eram associadas a ele»⁵⁶ e não ao Itamaraty. Como alguns trabalhos demonstram, porém, esta oposição dos media não se refletiu na imagem do Presidente, que manteve níveis de popularidade consistentemente altos⁵⁷.

No domínio económico, o país recuperava da crise económica e financeira que tinha levado à desvalorização da moeda, mantinha uma dívida externa elevada e estava sujeito às regras impostas pelo FMI, que limitavam a capacidade de investimento do Estado⁵⁸. Esta crise foi um dos principais fatores para a vitória de Lula da Silva nas eleições de 2002.

De forma breve, pode-se afirmar que, durante o primeiro mandato, o Governo do Presidente Lula da Silva concentrou-se no relançamento da economia e, numa segunda fase, nas políticas sociais, não existindo uma absoluta coincidência com os ideais de esquerda do PT. Ao nível económico foram seguidas as linhas do anterior governo e, ao nível social, contrariamente ao esperado, esta dimensão foi relegada para segundo plano e subordinada à economia. O programa Bolsa Família59, enquanto mecanismo de redistribuição do rendimento, e o programa Fome Zero foram algumas das medidas implementadas⁶⁰ mas, apesar dos resultados, persistiram as críticas à forma de implementação ou coordenação das políticas sociais⁶¹. Ainda assim, foi a implementação das políticas sociais e não tanto o desempenho económico que contribuiu para a reeleição de Lula da Silva em 2006⁶².

O contexto interno foi ainda marcado por recorrentes escândalos de corrupção.  O escândalo Mensalão⁶³ perpetuou-se dada a dimensão de acusações e o facto de incluir altas individualidades políticas, entre elas o Presidente da República. Todavia, tais acusações não surtiram um efeito imediato nos índices de aprovação do Presidente que voltaria a ser eleito cerca de um ano depois de o escândalo vir a público. Hunter e Power chamam «Teflon» a esta característica de Lula de não se deixar afetar pelos escândalos que incluíam os membros do seu governo⁶⁴.

O quadro económico brasileiro foi claramente marcado por uma evolução positiva, tendo o comércio internacional desempenhado um efeito importante, nomeadamente as exportações de commodities para a China⁶⁵. Todavia, se a estabilidade económica alavancou o crescimento do país, «contribuiu pouco para o país enfrentar as necessidades críticas de infraestruturas, ou os obstáculos à competitividade e dinamismo económico que derivam dos mecanismos usados para assegurar a estabilidade»66 que continuam a ser o «calcanhar de Aquiles» do Brasil.

 

UM SISTEMA INTERNACIONAL EM MUDANÇA

Em 2003, ecoavam ainda os efeitos dos atentados de 11 de Setembro contra os Estados Unidos. Nos anos que se seguiram, este país reformulou as suas prioridades de política externa, orientando-as sob uma perspetiva securitária, especialmente de combate ao terrorismo. Nem a América Latina nem o Brasil estavam entre as prioridades de política externa norte-americanas. Na UE vivia-se também um impasse em resultado do debate em torno do Tratado Constitucional e que iria culminar com a sua rejeição em referendos em França e na Holanda.

Os conflitos internacionais persistiam, no Médio Oriente e em África. Mas, paralelamente, registava-se a emergência de economias de países até então menos desenvolvidos, incluindo países do continente africano, como a África do Sul, a Nigéria ou Angola.

Foi com a ideia de emergência económica que, em 2001, Jim O’Neill cunhou o termo BRIC. As expectativas criadas em torno deste grupo foram o gatilho para a mudança da imagem internacional de cada um dos países que o compunham, quando se abriam brechas para a sua atuação, individualmente, mas, acima de tudo, coletivamente. De todos os países do grupo, o crescimento da China foi o mais consistente, contínuo e com maiores ondas de choque. A procura de commodities e recursos energéticos nos mercados latino-americanos e africanos teve um impacto surpreendente nas economias dos países destas regiões. O Brasil aumentou exponencialmente as exportações para a China, concentrando-se essencialmente no fornecimento de soja, sendo em 2009 o principal mercado exportador do Brasil ultrapassando os Estados Unidos.

Para além disto, a economia internacional ficou marcada pela crise económica e financeira que eclodiu nos Estados Unidos em 2008 e se propagou rapidamente por muitos outros estados, incluindo a UE, onde os seus efeitos persistem. O Brasil de Lula não sentiu, direta e imediatamente, os efeitos adversos desta crise. Em contrapartida, as oportunidades foram rapidamente rentabilizadas, nomeadamente no que toca à reforma da arquitetura económica multilateral. O G8, o grupo das nações mais industrializadas, que tradicionalmente definia a agenda económica, perdeu terreno com a consolidação do G20. Por conseguinte, os estados emergentes beneficiaram das condições apropriadas para desenvolverem as suas estratégias de influência.

Desta forma, o peso dos mecanismos multilaterais foi reforçado e reformulado. O papel e a eficácia da Organização das Nações Unidas (ONU) continuaram a ser questionados. A Alemanha e o Japão, bem como o Brasil e a Índia (o G4) foram os países que exerceram mais pressão para a reforma do Conselho de Segurança, tema chave na política externa brasileira desde que Celso Amorim ocupou a pasta das Relações Exteriores com o Presidente Itamar Franco, e efusivamente recuperado durante o Governo de Lula da Silva. A constituição do fórum IBSA era considerada pelo ministro Celso Amorim como «a primeira iniciativa de política externa do Governo do Presidente Lula»⁶⁷, traduzindo-se essencialmente na articulação dos três países democráticos do «Sul» em negociações internacionais e na cooperação⁶⁸. Essa articulação ficou evidente nas negociações no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), apesar das divergências entre o Brasil e a Índia. Durante o mandato do Presidente Lula a participação do Brasil na OMC ficou associada ao adiar sucessivo das conclusões da Ronda de Doha, à criação do G20 comercial e ao impasse suscitado em 2003 na Cimeira de Cancun.

A Guerra do Iraque foi o primeiro acontecimento internacional com que o Brasil de Lula teve de lidar. O ministro Celso Amorim, que, em 1999, representara o Brasil nos painéis do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre o Iraque, tinha uma posição firme sobre aquela invasão. Contrariando os Estados Unidos, o Brasil tomou posição contra a invasão que ocorreu em março de 2003. Amorim considerava que «a guerra do Iraque criou uma situação – não ousaria chamar de oportunidade (…) Eu diria, então, que esse esforço para influir na agenda internacional se fez sentir desde os primeiros momentos deste Governo»⁶⁹.

O papel que o Brasil poderia representar na «democratização das relações internacionais», na reforma das Nações Unidas e do Conselho de Segurança, nos mecanismos multilaterais, no processo de integração e solidariedade regional foram referências recorrentes nos discursos do Presidente e do ministro das Relações Exteriores e refletiam as convicções e os interesses dos líderes. As negociações da ALCAE o seu término; as negociações da Ronda de Doha da OMC em 2003 e a criação do G20 comercial; as coligações internacionais como o BRICS, o IBSA, o G4, o BASIC⁷⁰; a atuação no G20; a investida diplomática em África; a Parceria Estratégica com a UE, a iniciativa com a Turquia e o Irão, assim como a participação brasileira na missão no Haiti, a criação da Unasul e do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), o diálogo com a Argentina,  a Venezuela ou a Bolívia são alguns exemplos ilustrativos de como, durante aquele período, a atividade internacional do Brasil, com êxitos e fracassos, estava em intensa efervescência. Uma das marcas deste período foi simultaneamente projetar internacionalmente o país sem, contudo, virar as costas à região⁷¹, o que, como se verá de seguida, derivava da própria visão de alguns dos formuladores de política externa.

 

IDEIAS E INTERESSES DOS INDIVÍDUOS

Observada a política externa do Brasil a partir do nível interno e do nível internacional, cabe fazer uma análise a partir do nível individual, por forma a ter em conta as ideias, crenças e interesses individuais subjacentes ao processo de formulação da política externa. Como Ole Holsti refere, «um decisor atua de acordo com as suas “imagens” da situação e não tanto de acordo com a realidade objetiva, e tem sido demonstrado que o sistema de crenças – a sua estrutura assim como o seu conteúdo – desempenha um papel integral no processo cognitivo»⁷². Embora a análise não se debruce sobre os quadros cognitivos, confere destaque às ideias dos decisores que ajudam a compreender o seu entendimento sobre o mundo e as capacidades do Brasil, enquadrando-as nas características internas do país, pois «os líderes nacionais desempenham um jogo a dois níveis, duplo ou nested, entre as exigências do sistema internacional e da política interna»⁷³.

Desta forma, o núcleo duro do processo de formulação de política externa do Governo do Presidente Lula da Silva estava personalizado no ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, no secretário-geral do Itamaraty, Samuel Pinheiro Guimarães, e no assessor de Assuntos Internacionais da Presidência da República, Marco Aurélio Garcia. Lula estava rodeado de políticos e diplomatas que tinham uma visão determinada sobre o que queriam para o Brasil no domínio da política externa. A visão geral dava continuidade às principais orientações seguidas até então, embora tivessem sido conferidos alguns ajustes compatíveis com as ambições da nova liderança, nomeadamente no que se refere ao protagonismo internacional do país através da diversificação de parcerias e do recurso aos mecanismos multilaterais. Por isso, mais do que uma rutura com a política externa anterior, durante os governos de Lula da Silva verificou-se uma alteração no estilo da política externa. A ambição, o prestígio e a influência internacional moldaram essa estratégia, à qual se acrescentava a retórica da diplomacia da solidariedade. Foi, portanto, com esta convicção que se recuperou e desenvolveu o objetivo centrado na inserção e no protagonismo internacional do Brasil.

Por conta do seu carisma, a personalidade de Lula da Silva foi descrita como fundamental para o que o Brasil alcançou interna e externamente⁷⁴. Lula era um político mediático e conhecido da população desde o seu percurso como líder sindical e do PT, pois «Lula era uma celebridade. Ele aparecia todo o dia nos media. E ele tinha prazer em fazer política internacional»⁷⁵. Ainda assim, considerava-se a existência de «um Lula interno e um Lula externo; um Lula pragmático, de que todos gostavam, e um Lula ideológico, de que nem todos gostavam»⁷⁶. A política externa era então uma área vulnerável, «muito criticada internamente (pelos media) e aplaudida externamente»⁷⁷.

A dinâmica existente entre o Presidente e o ministro desempenhou um papel importante na forma como os objetivos de política externa foram formulados, e embora o apoio do Presidente às ideias do ministro seja crucial, admite-se que «quem conduziu foi Amorim. (…) Amorim dizia “o Brasil é um dos grandes do mundo, não haverá nenhuma mesa onde se tomem decisões em que o Brasil não esteja sentado”. Esse complexo de vira-latas mudou graças a Amorim»⁷⁸. Pese embora algumas análises que consideram Amorim excessivamente ambicioso, é possível vê-lo como o mais equilibrado do triângulo de política externa de Lula, existindo uma espécie de «sistema de checks-and-balances», «com Amorim a travar as ideias hiperambiciosas que emanavam de Lula e dos seus dois conselheiros políticos Marco Aurélio Garcia e Samuel Pinheiro Guimarães»⁷⁹.

A experiência governamental e diplomática de Amorim em negociações internacionais, como sejam as Nações Unidas, nomeadamente o Conselho de Segurança, ou a OMC, pode ser vista como a base da visão desenvolvida a partir de 2003, quando interna e externamente as condições se alteraram. As semelhanças encontradas nos discursos proferidos em 1993 ou 2003 são bastante evidentes disso mesmo. Se em 1993 Amorim colocava a América do Sul como a prioridade do Governo, ao mesmo tempo destacava a importância de o Brasil obter um lugar permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, objetivo que viria a ser recuperado em 2003⁸⁰.

Amorim encontrava na imagem positiva do Brasil no exterior a justificação para o desenho de uma política externa ambiciosa, evidenciando a capacidade do Brasil em atuar no sistema internacional «sem interferências, mas também sem medos desnecessários, que não seriam compatíveis com a nossa grandeza, grandeza em que nós todos acreditamos»⁸¹. Por conseguinte, o ponto de chegada que Amorim queria para a política externa do Brasil continuaria a ser o mesmo que já fora enunciado noutras ocasiões, apresentando-se o sistema internacional do século XXI com contornos mais favoráveis para possível concretização dos seus ideais. As linhas de ação que pretendia incutir à política externa demonstravam a «disposição do Brasil de colocar-se como um país que quer, e pode, contribuir ativamente para a construção da paz e da segurança entre as nações e o desenvolvimento económico com justiça social»⁸². A visão de Amorim assentava então na noção de prestígio – «para ele o prestígio era o maior ganho de política externa, ou seja, fazer mais do que você tem. Você tem x então vai tentar fazer y. E Lula o apoiava, ele tinha também essa conceção, ele regulava a política externa pelos recursos que não tinha!»⁸³.

Por outro lado, a orientação do relacionamento com a região derivou essencialmente das visões de Samuel Pinheiro Guimarães e de Marco Aurélio Garcia. A Pinheiro Guimarães era normalmente atribuído um viés contra os Estados Unidos, e a imprensa brasileira não se conteve nas críticas ao seu comportamento apelidando-o de retrógrado e pouco simpático⁸⁴. Aliada a essa visão antiamericana coexistia uma visão demasiado otimista sobre o processo de integração regional, em particular o estado do Mercosul e, portanto, sobre as oportunidades proporcionadas pela região. Pinheiro Guimarães afirmava mesmo que «a visão de que o Mercosul estagnou é uma distorção da realidade. (…) não interessa a nenhuma grande potência, especialmente os EUA, a formação de blocos regionais»⁸⁵.

Não obstante, no seu discurso de tomada de posse Pinheiro Guimarães fez-se valer das palavras de Celso Amorim ao referir que «a autoestima e a altivez serão sempre a inspiração de nossa política externa», acrescentando que «não nos furtaremos ao protagonismo necessário». Desta forma, embora enfatizasse a «concretização do potencial do país», para Pinheiro Guimarães a prioridade da política externa brasileira devia concentrar-se na relação com a região, nomeadamente no reforço do Mercosul e na relação com a Argentina⁸⁶. Desta forma, na sua conceção, a solidariedade entre os estados deveria servir para evitar os efeitos negativos da globalização⁸⁷. Na verdade, e ao contrário do governo anterior, a globalização foi entendida como «uma oportunidade para ser gerida coletivamente para mútuo benefício, e não simplesmente rejeitada como um estratagema imperialista»⁸⁸.

A nomeação de Marco Aurélio Garcia para a Assessoria de Assuntos Internacionais da Presidência da República foi bastante criticada por causa das suas ligações ao PT⁸⁹, bem como pelo facto de, pela primeira vez, não ter sido nomeado um diplomata de carreira. Inegável era, contudo, o conhecimento que Marco Aurélio Garcia detinha da realidade latino-americana, dado o papel desempenhado na organização do Fórum de São Paulo, na década de 1990, que reuniu os grupos partidários de esquerda da América Latina e Caribe. Era então descrito como «a consciência internacional de Lula, era o conselheiro do Presidente na conduta da política externa do Brasil, especialmente sobre os assuntos da região», ou «o pivot do processo de aproximação do Brasil à América do Sul», nomeadamente através da demonstração de afinidades ideológicas, como sejam o relacionamento entre partidos, que até então não existia⁹⁰.

Fica assim evidente que a designação de Celso Amorim, de Marco Aurélio Garcia ou de Pinheiro Guimarães deixou desde logo antever que não iria existir uma submissão a projetos de política externa existentes ou ditados de fora, ou uma passividade na condução da mesma.

 

CONCLUSÃO

Este artigo centrou-se na dinâmica entre os diferentes níveis da análise de política externa, enfatizando como as ideias, os valores e os interesses dos indivíduos foram fundamentais na instrumentalização e maximização das oportunidades criadas pelo sistema internacional e pelo contexto interno.

Por um lado, um foco no nível internacional, caracterizado por um momento de transformações e de abertura a novas potências, ajuda a explicar a recuperação da crença do Brasil no seu «destino de grandeza». Por outro lado, um foco no nível interno, com uma economia em crescimento e a diminuição da pobreza e das desigualdades, permite compreender a existência de margem de manobra para o exercício de uma política externa mais ativa sobre a qual uma parte crescente da sociedade se começava a interessar. Ao mesmo tempo, as características do sistema político com uma concentração dos poderes no Presidente, nomeadamente no que toca à orientação da política externa, e o exercício da diplomacia presidencial com a partilha da formulação da política externa entre o Presidente e o Itamaraty, levam indiscutivelmente à necessidade de trazer para a análise o nível individual. Neste nível, o trio de política externa que acompanhou o Presidente foi determinante para os objetivos que foram traçados. A análise das declarações e comportamentos é pertinente para o entendimento sobre a forma como os objetivos foram decididos, em concreto a permanente procura de um lugar de relevo no sistema internacional.

Desta forma, é a articulação entre os elementos dos três níveis que explica a correção de rumo na política externa do Brasil no período de Lula da Silva. Como referido anteriormente, a região foi definida, oficialmente, como a prioridade da política externa, mas, na prática, as ações ou comportamentos concentrou-se na projeção internacional do país. Face à análise aqui efetuada, se a estabilidade interna a nível económico e político foi favorável à implementação de políticas sociais dando continuidade e acelerando a estabilidade social e sustentando a atuação internacional do Brasil, também as características do sistema internacional facilitaram a definição de uma política externa mais dinâmica. Para tal, as ideias, as crenças e os interesses da liderança de política externa foram condição sine qua non. Com um contexto doméstico estável e com um sistema internacional permeável, mas sem a ambição dos atores, por certo, a atuação do Brasil teria sido mais constrangida e porventura mais limitada à região. Esta atuação permitiu a consolidação da posição do Brasil como uma potência emergente no sistema internacional, pois reforçou-se o âmbito global da atuação e da capacidade de influência do país que passou a coexistir com um protagonismo dissimulado e a interdependência em termos regionais.

Adicionalmente, o enfoque no papel dos indivíduos é valorizado quando se observa o rumo seguido, posteriormente, pela Presidente Dilma Rousseff, não menosprezando, contudo, que as próprias condições internas e externas se alteraram. Simultaneamente, é possível aferir que durante os governos de Lula da Silva se deu uma ascensão inacabada, e por isso o Brasil tem ainda um longo percurso para abandonar a condição de potência emergente. Por conseguinte, permanece válida a expressão de que o Brasil continua a ser «o país do futuro», e persiste a procura de um lugar destacado no sistema internacional, contrariamente ao que a evolução registada durante os anos do Presidente Lula, na primeira década do novo século, fazia prever. 

 

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Data de receção: 29 de maio de 2017 | Data de aprovação: 7 de julho de 2017

 

NOTAS

¹ FONSECA, Gélson – «Política externa brasileira: padrões e descontinuidades no período republicano». In Relações Internacionais. N.º 29, 2011.

² NEACK, Laura – The New Foreign Policy: Power Seeking in a Globalized Era. 2.ª edição. Plymouth: Rowman & Littlefield Publishers, 2008, pp. 9-10.

³ Sobre a política externa do Brasil durante o período de Dilma Rousseff ver, por exemplo, CERVO, Amado Luiz, e LESSA, António Carlos – «O declínio: inserção internacional do Brasil (2011–2014)». In Revista Brasileira de Política Internacional. Vol. 57, N.º 2, pp. 133-151, 2014. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201400308. Mais recentemente, Andrés Malamud fez uma análise das causas internas e sistémicas que contribuíram para o retrocesso do Brasil no sistema internacional após 2011: MALAMUD, Andrés - «Foreign policy retreat: domestic and systemic causes of Brazil’s international rollback». In Rising Powers Quarterly. Vol. 2, N.º 2, 2017, pp. 149-168.

⁴ Sobre a evolução da análise de política externa ver, por exemplo, HUDSON, Valerie M., e VORE, Christopher S. – «Foreign policy analysis yesterday, today, and tomorrow». In Mershon International Studies Review. Vol. 39, N.º 2, 1995, p. 210.

⁵ ALDEN, Chris, e ARAN, Amnon – Foreign Policy Analysis. New Approaches. 2012, p. 3.

⁶ HERMANN, Margaret G., e HAGAN, Joe D.– «International decision making: leadership matters». In Foreign Policy. N.º 110. Edição Especial «Frontiers of Knowledge», 1998, pp. 125-126.

⁷ Ver, por exemplo, NEACK, Laura, HEY, Jeanne A. K., e HANEY, Patrick J.(eds.) – Foreign Policy Analysis. Continuity and Change in its Second Generation. Nova Jérsia: Simon & Schuster Company, 1995.

⁸ Ibidem, p. 98.

⁹ WEBBER, Mark, e SMITH, Michael – Foreign Policy in a Transformed World. Nova York: Routledge, 2002, p. 31.

¹⁰ Ibidem.

¹¹ HILL, Christopher – Foreign Policy in the Twenty-First Century. 2.ª edição. Nova York: Palgrave Macmillan, 2016.

¹² NEACK, Laura – The New Foreign Policy: Power Seeking in a Globalized Era. 2.ª edição. Plymouth: Rowman & Littlefield Publishers, 2008, p. 49.

¹³ HERMANN, Margaret G., e HAGAN, Joe D.– «International decision making», p. 135.

¹⁴ Ibidem, p. 129.

¹⁵ NEACK, Laura – The New Foreign Policy, p. 49.

¹⁶ Expressões difundidas durante o Governo de Emilio Médici (1969-1974) – cf. SPEKTOR, Matias – «Origens e direção do pragmatismo ecuménico e responsável». In Revista Brasileira de Política Internacional. Vol. 47, N.º 2, 2004, pp. 191-222.

¹⁷ SPEKTOR, Matias – «Origens e direção do pragmatismo ecuménico e responsável».

¹⁸ SPEKTOR, Matias – «O projeto autonomista na política externa brasileira». In Neto, Aristides Monteiro – Política Externa Espaço e Desenvolvimento. Brasília: ipea, 2014, pp. 17-58.

¹⁹ Burns referia-se a isso no final da década de 1960, mas essa mesma ideia permanece atual. Cf. Burns, E. Bradford – «Tradition and variation in Brazilian foreign policy». In Journal of Inter-American Studies. Vol. 9, N.º 2, 1967, pp. 195-212.

²⁰ STUENKEL, Oliver, e TAYLOR, Matthew M. – «The Brazilian liberal tradition and the global liberal order». In STUENKEL, Oliver, e TAYLOR, Matthew M. (eds.) – Brazil on the Global Stage. Nova York: Palgrave Macmillan, 2015, p. 50.

²¹ Sobre a política externa durante o período de Fernando Henrique Cardoso ver BURGES, Sean – Brazilian Foreign Policy after the Cold War. University Press of Florida, 2009.

²² Ver, por exemplo, SARAIVA, Miriam Gomes – «Continuidade e mudança na política externa brasileira. As especificidades do comportamento externo brasileiro de 2003 a 2010». In Relações Internacionais. N.º 37, 2013, pp. 63-78; FONSECA, Carmen – As Estratégias de Política Externa na Construção do Brasil Emergente: Uma Análise do Período de Lula da Silva. Tese de Doutoramento. Lisboa: Universidade Nova de Lisboa, 2014.

²³ SILVA, Lula da – «Discurso do Presidente Eleito Luiz Inácio Lula da Silva proferido no Clube de Imprensa Nacional dos Estados Unidos durante Visita a Washington». EUA. 10 de dezembro de 2002. (Consultado em: 28 de maio de 2012). Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/presidente-da-republica-federativa-do-brasil/Discurso-do-Presidente-Eleito-Luiz-Inacio-Lula-da.

²⁴ No discurso de tomada de posse, o Presidente Lula da Silva afirmava que «a grande prioridade da política externa durante o meu Governo será a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais democráticos e de justiça social». Cf. SILVA, Lula – «Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão de Posse, no Congresso Nacional em Brasília». 1 de janeiro de 2003. In SILVA, Luiz Inácio Lula da, AMORIM, Celso, e GUIMARÃES, Samuel Pinheiro – A Política Externa do Brasil. Brasília: IPRI-FUNAG, 2003, p. 40. No mesmo sentido, o ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, afirmou que «no Governo Lula, a América do Sul será nossa prioridade». Cf. AMORIM, Celso – «Discurso do Ministro de Estado das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim por ocasião da Transmissão do Cargo de Ministro de Estado das Relações Exteriores, em Brasília». 1 de janeiro de 2003. In SILVA, Luiz Inácio Lula da, AMORIM, Celso, e GUIMARÃES, Samuel Pinheiro – A Política Externa do Brasil, p. 54.

²⁵ GASPAR, Carlos – O Pós-Guerra Fria. Lisboa: Tinta da China, 2016.

²⁶ Entrevista com o embaixador Celso Amorim, Ministério da Defesa, Brasília, 25 de abril de 2012.

²⁷ HURRELL, Andrew – «Lula’s Brazil: a rising power, but going where?». In Current History, fevereiro de 2008, p. 54.

²⁸ Ibidem, p. 55.

²⁹ SPEKTOR, Matias – «Ideias de ativismo regional: a transformação das leituras brasileiras da região». In Revista Brasileira de Política Internacional. Vol. 53, N.º 1, 2010, pp. 25-44.

³⁰ A autora explorou esta questão em FONSECA, Carmen – As Estratégias de Política Externa na Construção do Brasil Emergente.

³¹ MERKE, Federico – «Identidad y política exterior. La Argentina y Brasil en perspetiva histórica». In Sociedad Global. Vol. 2, N.º 1-2, 2008, p. 152.

³²AMORIM, Celso – «Palestra para as turmas 2009-2011 e 2010-2012 do irbr». 4 de agosto de 2010. In AMORIM, Celso – Conversas com Jovens Diplomatas. Benvirá, 2011, p. 321.

³³ Entrevista com diplomata brasileiro, Assessoria para as Relações Internacionais, Palácio do Planalto (III), Brasília, 17 de abril de 2012 (pedido de anonimato).

³⁴ IBSA na sigla em inglês, que se refere aos países: Índia, Brasil e África do Sul.

³⁵ Sobre a relação do Brasil com África, incluindo a sua dimensão material, ver, por exemplo, SEABRA, Pedro – «A harder edge: reframing Brazil’s power relation with Africa». In Revista Brasileira de Política Internacional. Vol. 57, N.º 1, 2014, pp. 77-97. doi: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201400105.

³⁶ ROSENAU, James N. (ed.) – Domestic Sources of Foreign Policy. Ontario: Free Press, 1967, p. 4.

³⁷ ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de – «A política social no governo Lula». In El debate político. Buenos Aires. Ano 1, N.º 2, dezembro de 2004.

³⁸ As medidas provisórias são decretos, da iniciativa do Presidente da República, que têm força de lei a partir do momento em que são publicados no Diário Oficial, sem terem de passar pelo Poder Legislativo (cf. NETO, Octávio Amorim – «O poder executivo, centro de gravidade do sistema político brasileiro». In AVELAR, Lúcia, e CINTRA, Antônio Octavio (org.) – Sistema Político Brasileiro: Uma Introdução. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2007.

³⁹ Ibidem, p. 131.

⁴⁰ A designação «presidencialismo de coligação» (ou de coalizão, utilizando o termo brasileiro) foi cunhada por Sérgio Abranches num artigo publicado pouco antes da Constituição brasileira de 1988. Cf. ABRANCHES, Sérgio – «Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro». In Dados, Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro. Vol. 31, N.º 1, 1988, pp. 5-33.

⁴¹ NETO, Octavio Amorim – De Dutra a Lula. A Condução e os Determinantes da Política Externa Brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2011, p. 89. Note-se a exceção durante o período do regime militar, quando existiu apenas a Aliança Renovadora Nacional (arena).

⁴² ALMEIDA, Paulo Roberto de – Relações Internacionais e Política Externa do Brasil. 2.ª edição, revista, ampliada e atualizada. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004; SILVA, Amâncio Jorge, e ONUKI, Janina – «Eleições, partidos políticos e política externa no Brasil». In Revista Política Hoje. Vol. 19, N.º 1, 2010; LEMOS, Leany – «Brazilian Congress and foreign affairs: abdication or delegation?». In Global Economic Governance Programme, 2010. (Consultado em: 20 de junho de 2017 ). Disponível em: http://www.geg.ox.ac.uk/sites/geg/files/Lemos_GEG%20WP%202010_58.pdf. Schmitt analisa em concreto a ação dos parlamentares no âmbito da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal (cf. SCHMITT, Stefanie Tomé – A Política Externa e o Poder Legislativo: Um Olhar sobre a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal. Tese de Mestrado em Ciência Política. Universidade de São Paulo, 2011).

⁴³ Artigo 49.º da Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Texto consolidado até à Emenda Constitucional n.º 64 de 4 de fevereiro de 2010. (Consultado em: 20 de julho de 2010). Disponível em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_04.02.2010/CON1988.pdf.

⁴⁴ NETO, Octávio Amorim – «O poder executivo, centro de gravidade do sistema político brasileiro»; cf. ALEXANDRA, Cristina – «O Congresso Brasileiro e a política externa (1985-2005)». Dissertação de Mestrado, Certificação digital n.º 0410232/CA. PUC-Rio, Rio de Janeiro, 2006.

⁴⁵ BURGES, Sean – Brazil in the World. The International Relations of a South American Giant. Manchester: Manchester University Press, 2017, p. 28.

⁴⁶ CASON, Jason, e POWER, Timothy J. – «Presidentialization, pluralization and the rollback of Itamaraty: explianig change in Brazilian foreign policy making in the Cardoso-Lula era». In International Political Science Review. Vol. 116, N.º 4, 2009, pp. 119-120.

⁴⁷ NETO, Octavio Amorim – De Dutra a Lula, p. 151.

⁴⁸ PINHEIRO, Letícia, e MILANI, Carlos R. S. (org.) – Política Externa Brasileira. As Práticas da Política e a Política das Práticas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2012; FARIAS, Rogério de Souza, e RAMANZINI JÚNIOR, Haroldo – «Reviewing horizontalization: the challenge of analysis in Brazilian foreign policy». In Revista Brasileira de Política Internacional. N.º 58, Vol. 2, 2015, pp. 5-25. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201500201.

⁴⁹ Está dependente ainda do Ministério da Agricultura, Reforma Agrária, Planeamento e do Presidential Chief Of Staff, além do Ministério das Relações Exteriores, sendo que o ministro das Relações Exteriores nunca preside às reuniões.

⁵⁰ BURGES, Sean – Brazil in the World, p. 120.

⁵¹ Ibidem, p. 27.

⁵² BURGES, Sean W., e BASTOS, Fabrício Chagas – «The importance of presidential leadership for Brazilian foreign policy». In Policy Studies. Vol. 38, N.º 3, 2016, pp. 277-290. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1080/01442872.2017.1290228.

⁵³ Embora o Presidente da República possa nomear embaixadores da sua confiança para assumirem os postos diplomáticos, em 2008 apenas se registavam dois casos de nomeações políticas: em Cuba e na Unesco. Em todos os outros casos os embaixadores foram nomeados a partir da estrutura diplomática (cf. MARIANO, Karina Pasquariello, e MARIANO, Marcelo Passini – «A formulação da política externa brasileira e as novas lideranças políticas regionais». In Perspetivas. São Paulo. Vol. 33, 2008, pp. 99-135).

⁵⁴ LAFER, Celso – «Partidarização da política externa». In O Estado de São Paulo. 20 de dezembro de 2009.

⁵⁵ SPEKTOR, Matias – «O projeto autonomista na política externa brasileira», p. 48.

⁵⁶ CASARÕES, Guilherme Stolle Paixão e – «A mídia e a política externa no Brasil de Lula». In Austral: Revista Brasileira de Estratégia e Relações Internacionais. Vol. 1, N.º 2, 2012, p. 219.

⁵⁷ Ibidem, pp. 231-232.

⁵⁸ BURTON, Guy – «Lula and the economic development». In Global Affairs. N.º 20, abril-junho de 2010. (Consultado em: 7 de maio de 2010). Disponível em: http://www.globalaffairs.es/en/lula-and-economic-development/.

⁵⁹ O programa Bolsa Família reúne três programas implementados por Ruth Cardoso, mulher do Presidente FHC: o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentação e o Auxílio-Gás.

⁶⁰ Estima-se que durante o Governo de Lula da Silva a pobreza tenha diminuído em 50,6 por cento, tendo reduzido 31,9 por cento durante os anos de Fernando Henrique Cardoso. Cf. KINGSTONE, Peter R., e PONDE, Aldo – «From Cardoso to Lula. The triumph of pragmatism in Brazil». In WEYLAND, Kurt, MADRID, Raúl L. e HUNTER, Wendy – Leftist Governments in Latin America Successes and Shortcomings. Cambridge: Cambridge University Press, 2010.

⁶¹ HUNTER, Wendy, e POWER, Timothy J.– «Lula’s Brazil at midterm». In Journal of Democracy. Vol. 16, N.º 3, 2005, pp. 127-139. Ver ainda MONTEIRO, Carlos Augusto – «A dimensão da pobreza, da fome e da desnutrição no Brasil». In Estudos Avançados. São Paulo. Vol. 17, N.º 48, 2003, pp. 7-20, que refere que o programa Fome Zero foi coordenado por vários ministérios, incluindo o então criado Ministério Especial de Segurança Alimentar, que rapidamente foi fundido no Ministério da Assistência Social.

⁶² Burton considera inclusivamente que a performance económica do Brasil foi relativamente pobre até 2005. Cf. BURTON, Guy – «Lula and the economic development».

⁶³ A expressão «Mensalão» diz respeito ao escândalo de corrupção descoberto no final do primeiro mandato de Lula da Silva em que, alegadamente, o seu governo subornou os membros do Congresso em troca de apoio legislativo. O escândalo foi revelado em junho de 2005 pelo deputado federal Roberto Jefferson do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Cf. POWER, Timothy J., e TAYLOR, Matthew M. – «Introduction: accountability institutions and political corruption in Brazil». In POWER, Timothy J., e TAYLOR, Matthew M. (eds.) – Corruption and Democracy in Brazil. The Struggle for Accountability. Notre Dame: University of Notre Dame, 2011, p. 3. Ver também PEREIRA, Carlos, POWER, Timothy J., e RAILE, Eric D. – «Coalitional presidentialism and side payments: explaining the Mensalão scandal in Brazil». In Occasional Paper Number BSP-03-08. Brazilian Studies Programme, University of Oxford, 2008. (Consultado em: 25 de junho de 2013). Disponível em: http://www.lac.ox.ac.uk/sites/sias/files/documents/BSP-03-08%20Pereira%20C.pdf.

⁶⁴ HUNTER, Wendy, e POWER, Timothy J.– «Lula’s Brazil at midterm», p. 136.

⁶⁵ BURTON, Guy – «Lula and the economic development».

⁶⁶ KINGSTONE, Peter R., e PONDE, Aldo – «From Cardoso to Lula», p. 123.

⁶⁷ AMORIM, Celso – «Discurso do ministro das Relações Exteriores por ocasião da abertura do Seminário ibas sobre Desenvolvimento Econômico com Eqüidade Social». Rio de Janeiro, 3 de agosto de 2005. In Resenha de Política Exterior do Brasil. N.º 97, 2.º semestre de 2005. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 2005, p. 45.

⁶⁸ FLEMES, Daniel – «IBSA: South-South cooperation or trilateral diplomacy in world affairs». In Poverty in Focus. International Policy Centre for Inclusive Growth, UNDP. N.º 20, 2010. (Consultado em: 1 de abril de 2014). Disponível em: http://www.sdc-aid-effectiveness.ch/en/Home/Library/document.php?itemID=5765&langID=1.

⁶⁹AMORIM, Celso – «Aula Magna do ano letivo de 2004, UFRJ». 12 de janeiro de 2004. In AMORIM, Celso – Discursos, Palestras e Artigos do Chanceler Celso Amorim, 2003-2010. Vol. 1. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 2011, p. 163.

⁷⁰ O basic diz respeito ao grupo de países constituído pelo Brasil, África do Sul, Índia e China com vista à articulação de posições ao nível das alterações climáticas.

⁷¹ MALAMUD, Andrés, e RODRIGUEZ, Júlio Cossio – «Com um pé na região e outro no mundo: o dualismo crescente da política externa brasileira». In Estudos Internacionais: Revista de Relações Internacionais da PUC Minas. Vol. 2, N.º 1, 2013, pp. 167-184.

⁷² HOLSTI, Ole R. – «The belief system and national images: a case study». In Journal of Conflict Resolution. Vol. 6, N.º 3, pp. 244-252, 1962. doi: 10.1177/002200276 200600306.

⁷³ NEACK, Laura – The New Foreign Policy, p. 27.

⁷⁴ HUNTER, Wendy, e POWER, Timothy J.– «Lula’s Brazil at midterm», p. 130; RICUPERO, Rubens – «Carisma e prestígio: a diplomacia do período Lula de 2003 a 2010». In Política Externa. Vol. 19, N.º 1, 2010, p. 41.

⁷⁵ Entrevista com diplomata brasileiro, alto funcionário do Itamaraty (II), Brasília, 18 de abril de 2012 (pedido de anonimato).

⁷⁶ Ibidem.

⁷⁷ Ibidem.

⁷⁸ Entrevista realizada pela autora a diplomata brasileiro, alto funcionário do Itamaraty (I), Brasília, 17 de abril de 2012 (pedido de anonimato).

⁷⁹ BURGES, Sean W. – «Brazil. Making room at the main table». In MCKERCHER, B. J. C. – Routledge Handbook of Diplomacy and Statecraft. Nova York: Routledge, 2012, p. 114.

⁸⁰ AMORIM, Celso – «Uma diplomacia voltada para o desenvolvimento e a Democracia». In FONSECA JR, Gélson, e CASTRO, Sérgio H. Nabuco de – Temas de Política Externa Brasileira II. Vol. I, 1997 (1.ª edição, 1994), pp. 16-18.

⁸¹ AMORIM, Celso – «Discurso do Ministro de Estado das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim por ocasião da Transmissão do Cargo de Ministro de Estado das Relações Exteriores, em Brasília». 1 de janeiro de 2003, p. 60.

⁸² AMORIM, Celso – «Política externa do Governo Lula: os dois primeiros anos». In Análise de Conjuntura OPSA. N.º 4, IUPERJ, março de 2005, p. 1. (Consultado em: 9 de abril de 2017). Disponível em: http://observatorio.iesp.uerj.br/images/pdf/analise/5_analises_Artigo%20Celso%20Amorim.pdf, p. 14.

⁸³ Entrevista realizada pela autora a diplomata brasileiro, alto funcionário do Itamaraty (II), Brasília, 18 de abril de 2012 (pedido de anonimato).

⁸⁴ VEJA – «Um diplomata alternativo». Edição n.º 1825, 22 de outubro de 2003. (Consultado em: 10 de julho de 2013). Disponível em: http://veja.abril.com.br/221003/p_040.html.

⁸⁵ Entrevista com o embaixador Samuel Pinheiro de Guimarães, Rio de Janeiro, 2 de abril de 2012.

⁸⁶ Cf. GUIMARÃES, Samuel Pinheiro – «Discurso do Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães por ocasião da transmissão do cargo de Secretário-Geral das Relações Exteriores». Brasília, 9 de janeiro de 2003. In SILVA, Luiz Inácio Lula da, AMORIM, Celso, e GUIMARÃES, Samuel Pinheiro – A Política Externa do Brasil. Brasília: IPRI-FUNAG, 2003, p. 65; ver, também, GUIMARÃES, Samuel Pinheiro – «O mundo multipolar e a integração sul-americana». In Comunicação & Política. Rio de Janeiro: CEBLA. Vol. 25, N.º 3, 2007, p. 169.

⁸⁷ GUIMARÃES, Samuel Pinheiro – «O mundo multipolar e a integração sul-americana», p. 184.

⁸⁸ BURGES, Sean W. – «Brazil. Making room at the main table», p. 115.

⁸⁹ Marco Aurélio Garcia teve um papel importante na fundação do PT e, na década de 1990, como secretário internacional do partido.

⁹⁰ Entrevista realizada pela autora a diplomata brasileiro, alto funcionário do Itamaraty (II), Brasília, 18 de abril de 2012 (pedido de anonimato).