ELEIÇÕES EUROPEIAS 2014

Os Partidos Políticos Ao Nível Europeu. Evolução, Institucionalização E Possíveis Desenvolvimentos

The European political parties: evolution, institutionalization and potential developments

Enrico Calossi*, Eugenio Pizzimentim**

 

* É Coordenador do Observatory on Political Parties and Representation (OPPR) doInstituto Universitário Europeu de Florença. Leciona sobre estudos europeus na California State University em Florença. Os seus interesses de investigação centram-se nos partidos europeus e nos partidos nacionais da Europa.

** Professor de Ciência Política no Departamento de Ciência Política da Universidade de Pisa. Os seus interesses de investigação centram-se na mudança organizacional partidária e nos esquemas de financiamento público, na Europa e em Itália.

 

RESUMO

O artigo visa avaliar os principais aspetos da institucionalização dos partidos políticos ao nível da União Europeia (UE). Os Partidos Políticos ao Nível Europeu (PPNE) foram formados fora das instituições europeias e, antes do Regulamento 2004-2003, foram basicamente federações transnacionais de partidos políticos nacionais. A introdução do financiamento público do orçamento da UE para os PPNE tinha como objetivo institucionalizar e apoiar estas organizações. No entanto, a influência dos ppne na esfera política europeia ainda é limitada. Embora duas mudanças institucionais e políticas já tenham sido implementadas – a aprovação de um novo estatuto para os partidos europeus e a nomeação de candidatos para a presidência da Comissão Europeia – o seu impacto na consolidação dos PPNE ainda precisa de ser verificado empiricamente.

Palavras-chave: europartidos, federações transnacionais; Parlamento Europeu, financiamento partidário

 

ABSTRACT

The aim of the present article is to assess the main aspects of the institutionalization of party politics at the European Union level. The Political Parties at European Level (PPELS) originated outside the European institutions and were basically, before the approval of Regulation 2004-2003, transnational federations of national political parties. The introduction of public funding from the EU budget to the PPELs aimed to institutionalize and reinforce these organizations. However, the influence of PPELs in the European political sphere is still limited. Two institutional and political changes – namely the approval of a new Statute for European Parties and the nomination of candidates for the Presidency of the EU Commission – have been implemented, but their consequences on the consolidation of PPELs still need to be verified empirically.

Keywords: Europarties, transnational federations, European Parliament, Party Funding

 

Introdução

Os partidos políticos foram atores relevantes no desenvolvimento da Comunidade Europeia e tiveram, sucessivamente, um papel importante no desenvolvimento da União Europeia (UE). Depois das primeiras eleições diretas do Parlamento Europeu, de 1979, o interesse dos estudiosos, para além de se ter concentrado na conduta dos partidos políticos nacionais ao nível europeu, foi aumentando também em relação às federações transnacionais¹. A atenção da literatura concentrou-se, substancialmente, em duas estruturas partidárias: os grupos partidários do Parlamento Europeu (PE) e os partidos políticos ao nível europeu (PPNE), antes definidos como «federações transnacionais». Alguns autores sublinham ou privilegiam a importância dos grupos, realçando a sua maior força em relação aos ppne²; outros concentraram-se nestes últimos (e antes nas federações), sublinhando a sua progressiva consolidação e a sua maior potencialidade de desenvolvimento³. No que respeita às relações entre as duas euroestruturas existe um consenso geral acerca do desequilíbrio na distribuição de recursos e prerrogativas, com os grupos em posição dominante em relação aos PPNE. De facto, a pertença a um grupo parlamentar europeu garante às delegações partidárias nacionais, e aos parlamentares em particular, notáveis recursos materiais (secretariado, documentação, etc.), bem como notáveis vantagens políticas (atribuição de lugares em comissões, cargos diretivos no PE, etc.). Porém, tanto os ppne como os grupos têm falta ainda hoje de um elemento que a crítica considera essencial para os partidos políticos: a ligação com a sociedade civil⁴. Esta, na verdade, é fornecida às duas euroestruturas pelos próprios partidos nacionais. De certa forma, pode-se afirmar que enquanto nos partidos tradicionais (desde o partido de notáveis até ao cartel party) os indivíduos inscritos representam a base do partido, nos partidos que operam a nível europeu esta base é representada pelos próprios partidos nacionais.

Por esta razão, e aplicando à dimensão europeia o esquema interpretativo das «três faces»⁵proposto por Katz e Mair para o estudo da organização dos partidos nacionais, para além dos grupos parlamentares do Parlamento Europeu (representantes do party in public office) e dos partidos políticos ao nível europeu (o party in central office), a terceira face (o party on the ground) é assim representado pelos próprios partidos nacionais⁶.

O artigo 138a (que passou depois a artigo 191) do Tratado de Maastricht, descreve assim os partidos políticos ao nível europeu: «desempenham um importante papel como fator de integração na União. Contribuem para a criação de uma consciência europeia e para a expressão da vontade política dos cidadãos da União», mas não especifica nem a sua função, nem os critérios para o seu reconhecimento.

Mais claro sobre esse aspecto foi o regulamento do Parlamento e do Conselho – Reg. (CE) n.2004/2003 –, que, pela primeira vez, disciplinou o funcionamento e o financiamento dos ppne. Portanto, a partir de 2003, depois da existência de três diferentes faces (grupos, federações e partidos nacionais) ter sido definitivamente disciplinada, a melhor solução para definir o conjunto das relações e dos vínculos operacionais entre as três faces parece ser a de utilizar o termo «europartido»⁷.

 

 

Historia e evolução dos PPNE

As origens das federações transnacionais remontam a 1972, quando os chefes de governo das então Comunidades Europeias decidiram introduzir o sufrágio direto para a eleição do pe. Antes disso, e sem considerar as Internacionais de tipo socialista e comunista8, as outras organizações de tipo transnacional⁹que tinham existido tinham sido os grupos políticos da Assembleia da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), que se tornou, em 1958, na Assembleia Comum da Comunidade Económica Europeia (CEE). Num modo pouco óbvio, os parlamentares, nomeados pelos parlamentos nacionais reagruparam-se ao longo de linhas transnacionais com base na família política de referência.

As organizações partidárias extraparlamentares foram, por sua vez, fundadas apenas quando foi determinada a introdução do sufrágio direto para o pe. Apesar da implementação da eleição direta ter sido adiada até 1979, nos sete anos que se seguiram a 1972, três «federações transnacionais de partidos» formaram-se na expectativa de que as eleições diretas tivessem requerido e favorecido a criação de verdadeiros partidos políticos pan-europeus. Estas organizações partidárias foram a Confederação de Partidos Socialistas da Comunidade Europeia (1974), a Federação de Partidos Liberais e Democratas das Comunidades Europeias (1976) e o Partido do Povo Europeu – Federação de Partidos Democratas Cristãos da Comunidade Europeia (European People’s Party – Parti Populaire Européen/EPP-PPE) (1976). A estas junta-se em 1984 a Coordenação Verde Europeia (European Green Coordination/EGC). As federações pareciam nascer, assim, como «emanações dos grupos políticos presentes no pe, que consideravam necessário apoiar-se em organizações partidárias presentes ao nível europeu»¹⁰.

Os pródromos deste desenvolvimento estavam já presentes na organização do pe mesmo antes da introdução da sua eleição por sufrágio universal. Para além da grande originalidade na distribuição dos parlamentares tendo por base a sua proveniência ideológica, o PE coroava um processo já iniciado nos anos 1950 e parecia favorecer o nascimento de um verdadeiro parlamento ao nível europeu. Com efeito, nos anos 1970 era muito comum prever que as próximas eleições diretas pudessem favorecer o nascimento de uma democracia partidária ao nível europeu¹¹. A realidade foi menos cor-de-rosa. Apenas em 1984, antecipando as segundas eleições diretas, as federações socialistas, popular e liberal estabeleceram manifestos eleitorais comuns, que na realidade não eram outra coisa senão documentos moderados com limitados pontos em comum, que foram amplamente ignorados pelos partidos membros no decorrer das suas campanhas eleitorais.

As federações transnacionais, apesar da falta de um papel definido na eleição do PE, viveram um renascimento entre o fim dos anos 1980 e os primeiros anos da década de 1990¹². A principal motivação desta recuperação foi uma nova estratégia organizativa e uma maior atenção em relação ao trabalho levado a cabo pelas federações por parte das elites dos partidos nacionais. Em termos de reorganização estratégica, as federações desenvolveram em primeiro lugar uma nova forma de tomada de decisões: as reuniões dos líderes de partido. Os encontros de líderes de partidos nacionais organizados sob o auspício das federações eram, obviamente, uma prática já consolidada. Nos primeiros anos da década de 1990, no entanto, estes encontros foram formalizados diretamente através dos estatutos das federações, ocupando desta forma o papel precedentemente ocupado pelas reuniões dos responsáveis internacionais¹³.

Este avanço foi determinado por dois fatores principais. Por um lado, uma vez que a ue se tinha tornado cada vez mais central pela sua influência sobre as políticas nacionais, houve um incentivo positivo para as elites partidárias nacionais interagirem com os líderes dos partidos «irmãos», para trocarem opiniões e desenvolver políticas similares em alguns assuntos importantes, como a política económica e monetária. Por outro lado, os encontros entre os líderes de partido começaram a ser organizados imediatamente antes, e geralmente no mesmo lugar, das reuniões dos conselhos europeus¹⁴. A ideia era claramente a de colocar à volta da mesa tanto os líderes que poucos dias depois participariam no Conselho Europeu enquanto titulares do executivo, bem como os líderes da mesma família política que no seu país se encontravam na oposição. Desta forma procurava-se aumentar a legitimidade das propostas dos líderes que teriam participado nos conselhos europeus, mas também dar voz aos líderes que, estando na oposição, não teriam podido participar.

O primeiro fruto desta nova estratégia foi evidente no Conselho Europeu de Roma, de 27 de outubro de 1990. Nessa ocasião, deveria ser fixada a agenda da conferência intergovernamental nomeada para preparar o Tratado de Maastricht¹⁵. Dois dias antes do conselho, os líderes do PPE reuniram-se e determinaram uma agenda para a União Económica e Monetária para apoiar na seguinte reunião do Conselho. O governo conservador britânico de Thatcher – os Tories não pertenciam ao PPE nem a outra federação transnacional – já tinha declarado que se teria oposto a uma agenda predefinida detalhadamente. Porém, o uso de uma maioria qualificada no Conselho de Roma (em vez de unanimidade) permitiu aos líderes democratas cristãos do PPE (em coligação com os líderes socialistas) impor a sua agenda, constringindo assim a primeira ministra britânica. Dado o sucesso obtido pelos líderes do ppe, também os líderes socialistas adotaram imediatamente esta novidade organizativa.

O segundo fator de renascimento das federações nos anos 1990 foi o seu desenvolvimento institucional interno, após a presença do chamado «Artigo sobre os Partidos» no Tratado de Maastricht. Em resposta a este artigo, os secretariados-gerais das federações socialista, popular e liberal apresentaram um documento comum denominado «Na sequência do Artigo 138», que almejava o nascimento de um verdadeiro «Estatuto dos Partidos Políticos Europeus». As linhas mestras deste documento eram as seguintes:

•a uniformização, nos vários países membros, dos procedimentos eleitorais para o pe;

•a clara definição de quais os grupos transnacionais podiam ser considerados «Partidos Europeus»;

•a definição de um orçamento, diretamente proveniente dos fundos da ue e não do pe, para apoiar economicamente estes partidos.

No mesmo período houve mudanças nominalistas que deveriam preparar algumas federações para se transformarem em verdadeiros partidos políticos. Em 1992, a Confederação de Partidos Socialistas assumiu o nome de Partido Socialista Europeu (Party of the European Socialists – Parti Socialiste Européen/PES-PSE); em 1993, a Coordenação Verde transformou-se na Federação Europeia de Partidos Verdes (European Federation of Green Parties/EFGP) e, ainda em 1993, a Federação de Partidos Liberais, Democratas e Reformadores adota o nome de Partido Europeu dos Liberais, Democratas e Reformadores (European Liberal Democrat and Reform Party – Parti Européen des Libéraux, Démocrates et Réformateurs/ELDR). Em 1994, a Aliança Livre Europeia (European Free Alliance – Alliance Libre Européenne/EFA-ALE), uma vaga e informal associação de cooperações de partidos regionalistas europeus, foi transformada numa «federação» mais formal.

 

 

A meio dos anos 1990, parecia normal pensar-se que a futura aprovação de um estatuto dos partidos europeus teria consentido a construção, juntamente com os grupos (na verdade já existentes há mais de trinta anos), daquela estrutura extraparlamentar (o party in central office), cuja existência é um requisito essencial para se poder falar de um partido. A formação destas estruturas externas ao PE legitimou em muito a esperança de poder ver para breve o nascimento de verdadeiros europartidos. As sucessivas evoluções resfriaram as esperanças e, sobretudo, tornaram menos correto o uso do termo «europartido», visto que os grupos presentes no pe correspondem apenas em parte aos respetivos PPLE. Ainda hoje, enquanto que no grupo do Partido Popular Europeu (PPE) praticamente todos os eurodeputados do grupo são membros dos partidos nacionais que pertencem ao PPLE (o PPE, na verdade), o mesmo não acontecia até há pouco tempo ao segundo maior grupo do PE. De facto, o grupo Socialistas e Democratas (S&D) acolhia também os eurodeputados do Partido Democrático italiano, um partido nacional que até março de 2014 não fez parte do Partido Socialista Europeu (PSE). De forma ainda mais relevante, apenas 22 dos 35 deputados do grupo da Esquerda Unitária Europeia (GUE-NGL) representam partidos nacionais membros do Partido da Esquerda Europeia. Também nas outras famílias políticas se encontram percentagens igualmente baixas.

Atualmente, são reconhecidos 13 ppne e todos recebem financiamentos do pe. A maior parte dos partidos organizou-se imediatamente após a aprovação do Regulamento (CE) 2004/2003. Sucessivamente, sobretudo partidos de direita, ou de extrema-direita, obtiveram o reconhecimento do pe. A tabela 2 apresenta os atuais PPNE indicando o nome, sigla, ano em que obteve o reconhecimento e o grupo parlamentar correspondente.

 

 

O Financiamento Público Enquanto Fator de Institucionalização Organizativa

O Regulamento CE 2004/2003 define o papel dos ppne e os requisitos que esses devem possuir para aceder aos financiamentos concedidos pela UE. Nos últimos anos, a literatura dedicada à intervenção do Estado na vida e nas atividades dos partidos registou um significativo impulso em termos de análises interpretativas do fenómeno16. Embora ainda seja possível constatar uma carência substancial de estudos cujas finalidades são teorético-normativas¹⁷, muitos autores dedicaram a sua atenção à análise de diferenças e similaridades existentes entre os diversos contextos nacionais, focando as investigações sobre como e em que medida diferentes esquemas de financiamento têm impacto sobre as organizações dos partidos e sobre sistemas de partido¹⁸. Em geral, tem sido advogado que os esquemas de financiamento público contribuem para a estabilização de um sistema político e fornecem específicos mitos racionais¹⁹aos partidos políticos, desencadeando processos isomórficos para aceder aos recursos²⁰. Parece, portanto, sensato especular que, em regimes em transição ou em sistemas de partido não consolidados (como aquele da UE), nos quais operam partidos não institucionalizados, a introdução do financiamento público possa contribuir para estabilizar o campo organizativo e estimular um processo de party-building tendencialmente isomórfico, partindo da necessidade de acesso aos fundos públicos.

Os esquemas de financiamento público dos partidos (e a atividade política, mais em geral) podem de facto ser considerados formas específicas de «regimes institucionais»²¹. Na quase totalidade dos países europeus, os partidos políticos podem hoje contar com formas de financiamento público²². Até à segunda metade do século passado, os rendimentos dos partidos políticos eram constituídos por contribuições privadas. Com a diminuição progressiva da segmentação da sociedade civil e após a revolução tecnológica iniciada nos anos 1950, e para compreender a evolução dos modelos de financiamento contemporâneos e as suas consequências em termos organizativos, pareceu mais oportuno indagar as mudanças nas relações intercorrentes entre os partidos e o Estado, seguindo a (muitas vezes contestada) hipótese da «cartelização» avançada por Katz e Mair²³. Segundo tal hipótese, a penetração dos partidos no interior do Estado e a sua separação paralela da sociedade civil teriam contribuído para mudar a própria essência dos partidos, aproximando os seus perfis organizativos e o tipo de funções por eles desenvolvidas àqueles dos de verdadeiros organismos paraestatais ou, como foi defendido antes por Van Biezen²⁴, a formas peculiares de public utilities²⁵.

A progressiva estatização ter-se-ia, além disso, refletido em algumas mudanças fundamentais nas estratégias organizativas dos partidos²⁶. O acesso ao financiamento público teria reduzido as pressões para a mobilização dos membros e para empreender ações relacionadas de autofinanciamento, atividades que teriam acabado por assumir um caráter essencialmente simbólico, se bem que tenham continuado a incidir sobre as receitas dos partidos. À dependência dos recursos públicos ter-se-ia acompanhado, paralelamente, um processo de centralização organizativa: a gestão centralizada do financiamento público teria condicionado a repartição interna dos recursos, favorecendo o partido extraparlamentar (party in central office) e, sobretudo, o partido nas instituições (party in public office) (principais destinatários dos contributos estatais) em detrimento do partido no terreno (party on the ground), e incidindo sobre a distribuição do poder entre as diversas faces das organizações²⁷.

Devido ao facto de os ppne se encontrarem ainda numa fase embrionária de desenvolvimento organizativo é possível deduzir que um eficaz sistema de financiamento público possa contribuir para promover um processo de party-building de tipo transnacional, construindo as bases para uma party politics ao nível europeu. Atualmente, todavia, alguns aspetos relativos aos conteúdos do Regulamento 2004/2003 e das normas através das quais esse regulamento foi implementado impedem os PPNE de emancipar-se completamente das suas componentes nacionais e dos grupos parlamentares do PE. Na sequência disso, procuraremos delinear os principais elementos de força e de fraqueza da implementação do Regulamento do ponto de vista dos seus hipotéticos impactos no desenvolvimento organizativo dos PPNE.

 

O Regulamento CE 2004/2003

A base legal do financiamento dos PPNE é definida pelo artigo 10 do Tratado da União Europeia e pelo artigo 224 do tratado sobre o funcionamento da União Europeia e sucessivas modificações. Os ppne começaram a receber financiamentos diretos e indiretos, já fora do orçamento geral do pe, uma vez introduzido o Regulamento (CE) 2004-2003. Em 2007, a regra sobre o financiamento foi parcialmente emendada (Reg.

N.º 1524/2007). De seguida faremos, portanto, referência ao esquema que se seguiu às alterações.

O principal objetivo da introdução de um sistema de financiamento direto dos PPNE era (e é) o de incrementar o processo de integração do lado político, favorecendo uma mais eficaz estruturação dos atores operantes ao nível europeu²⁸. O objetivo é aumentar a autonomia organizativa dos PPNE, reduzindo a dependência das componentes nacionais.

Este cenário surge claramente se se considerar a expressa proibição, imposta pelo Regulamento aos ppne, de financiar diretamente ou indiretamente as organizações ou os candidatos a nível nacional mediante os fundos recebidos do orçamento da União²⁹. Proibição à qual se junta a possibilidade de apoiar economicamente candidatos às eleições para o PE. A introdução de uma normativa que tivesse como escopo estabelecer um financiamento dos PPNE era, certamente, necessária, porque a situação preexistente privilegiava duas das faces organizativas dos europartidos, os grupos parlamentares europeus (o party in public office) e os partidos nacionais (o party on the ground), praticamente em detrimento da terceira, a organização extraparlamentar (o party in central office)³⁰. De facto, esta última era a única parte que não tinha acesso autónomo a qualquer forma de financiamento público, enquanto os grupos parlamentares do PE recebiam substanciais contributos do próprio parlamento e os partidos nacionais (com apenas uma exceção parcial, a Grã-Bretanha) eram financiados pelos respetivos estados de acordo com a legislação nacional³¹. Tal situação criava uma desvantagem evidente para aqueles que em teoria deviam ter sido os fulcros organizativos e os motores dos partidos europeus e que, pelo contrário, se encontravam numa situação de clara desvantagem material e política. Na verdade, as federações partidárias europeias, como então se chamavam, dependiam para a sua sobrevivência de doações em dinheiro ou dos recursos humanos por parte das outras duas componentes, com grande vantagem política para estas últimas e, sobretudo, com uma impossibilidade de integração entre as «três faces» ao nível europeu. A regra introduzida pelo Reg. (CE) 2004/2003 tinha entre os seus objetivos eliminar esta falha mesmo que, como veremos, este objetivo não tenha sido completamente atingido.

Para ser reconhecido como partido político ao nível europeu e ter acesso ao financiamento público, um partido deve apresentar uma série de pré-requisitos, que representam um misto de critérios legais, parlamentares e eleitorais: a distribuição dos fundos ocorre, por sua vez, tendo por base um critério parlamentar puro (tabela 3). Tecnicamente, a maior parte dos contributos tem por finalidade a estruturação organizativa dos partidos, em linha com o objetivo geral do Regulamento. Em relação aos requisitos para aceder ao financiamento, o Regulamento baseia-se num esquema misto parlamentar-eleitoral, que integra o critério do vínculo programático, que tem como objeto o respeito dos princípios fundamentais sobre os quais se baseia a ue (liberdade, democracia, respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais, e estado de direito).

 

 

Para aceder ao financiamento, para além de possuir os requisitos supramencionados, os ppne devem apresentar todos os anos uma candidatura adequada ao PE, que, no espaço de três meses, adota uma decisão, autoriza e gere (através dos grupos) as dotações consideradas reembolsáveis. As despesas que podem ser cobertas através do financiamento público são de tipo administrativo, por assistência técnica, reuniões, investigação, eventos transfronteiriços, estudos, informações e publicações. As despesas dos PPNE podem, além disso, compreender campanhas de financiamento conduzidas no contexto das eleições para o PE, nas quais participem.

A característica particular do Regulamento 2004/2003 é provavelmente representada pela relevância atribuída aos contributos indiretos e, em particular, aos contributos vinculados destinados às fundações políticas ao nível europeu, ou seja, àquelas entidades ou redes de entidades afiliadas a um partido europeu, cujas atividades apoiem ou persigam os objetivos do partido no quadro de uma recíproca autonomia em termos de gestão. As fundações não podem financiar nem os partidos políticos, nem os pró-prios candidatos, seja a nível europeu ou nacional, tal como não podem doar recursos às fundações nacionais. Na tabela 4 é-nos fornecido um quadro geral das receitas, em valores absolutos, que os partidos europeus receberam entre 2004 e 2012.

 

 

Um dos principais elementos de fraqueza do esquema de financiamento europeu tem a ver com as contribuições provenientes de indivíduos: o Regulamento limita fortemente esta fonte de financiamento. O efeito perverso de tal cenário é o de contribuir e aumentar posteriormente a distância entre PPNE e sociedade civil, não estimulando os primeiros a procurar contacto com os cidadãos e o tecido produtivo. Do ponto de vista técnico, os PPNE não podem receber donativos de anónimos, de grupos parlamentares do PE, de entidades diretamente ou indiretamente ligadas a autoridades públicas, donativos que excedam os 12 mil euros anuais e por doador, e donativos provenientes do exterior. Os PPNE podem no entanto beneficiar dos fundos recebidos dos partidos nacionais seus afiliados e dos indivíduos que são seus membros: em ambos os casos, os contri-butos não podem superar 40 por cento do seu orçamento anual total. As obrigações relacionadas com este género de contributos incluem, por um lado, a publicação das receitas, das despesas e do estado patrimonial, e, por outro, a especificação dos contribuintes e dos donativos recebidos (acima dos 500 euros anuais por doador).

 

Possíveis Desenvolvimentos

Atualmente não se levantam dúvidas quando se afirma que não há um verdadeiro sistema de partidos a nível europeu. As principais razões são:

•a escassa integração entre as «faces» da organização de partido ao nível europeu (como verificámos nos parágrafos precedentes);

•a ausência de um sistema de partido plenamente desenvolvido e integrado nas três arenas competitivas (eleitoral, parlamentar e, por fim, governamental) que normalmente caracterizam os sistemas políticos «normais»32;

•os poderes carentes daquele que por norma representa o palco principal para os partidos em qualquer democracia: o parlamento da ue.

Para tentar resolver estes três problemas, algumas reformas foram ultimamente discutidas para reforçar o sistema de partidos europeu. Concentremo-nos, em particular, na discussão relativa ao novo estatuto dos ppne e à introdução da eleição «direta» do presidente da Comissão Europeia.

O Novo Estatuto Dos Partidos Políticos Ao Nível Europeu

A atualização do estatuto dos partidos políticos ao nível europeu (PPNE) representaria uma importante alteração institucional para o reforço do sistema partidário europeu. A primeira tentativa real de reforma geral do quadro jurídico dos PPNE é o «Relatório Giannakou», aprovado a 15 de março de 2011, depois de dois anos de discussões, pela Comissão de Assuntos Constitucionais do Parlamento Europeu (AFCO). Dois pontos do relatório são particularmente significativos:

•a concessão, aos partidos europeus, do estatuto de «entidades jurídicas do Direito da União Europeia»;

•alguns aspetos da sua organização deveriam ser comuns a todos os partidos.

Parece claro que pelo menos nas intenções se pretende criar bases para uma maior autonomia dos ppne em relação aos seus referentes nacionais. Estas e outras disposições do relatório foram inseridas, mesmo que com ligeiras modificações, na proposta de regulamento adotada em setembro de 2012 pela Comissão Europeia e atualmente em discussão no Parlamento Europeu³³. As alterações mais relevantes têm a ver com o conceito de «registo» e com as novas regras para «o financiamento»: os partidos são inseridos num «registo» através de um reconhecimento que «pode» (e não «deve», como previsto no Relatório Giannakou) ocorrer conforme o direito da União Europeia. Permanece, portanto, ainda consentido o reconhecimento conforme o direito do Estado-Nação no qual o ppne tem a sua sede. Apesar de os critérios para o registo serem fundamentalmente aqueles originários, de 2003, é introduzida uma novidade relevante que consiste no facto de que pelo menos um dos deputados signatários do partido deve ter o estatuto de europarlamentar (pretende-se assim evitar que aconteçam registos por parte dos PPNE que obtenham assinaturas exclusivamente de deputados nacionais ou, pior ainda, regionais).

Estas condições para o reconhecimento serão verificadas anualmente ou cada vez que exijam um quarto dos membros do pe que representem pelo menos três grupos políticos. Em tal caso, proceder-se-á com uma audição dos representantes dos PPNE em causa e com um parecer formulado por uma comissão composta por três personalidades independentes designadas respetivamente pelo PE, pelo Conselho e pela Comissão. Por fim, a decisão última será votada pela maioria dos membros do PE. Caso não seja respeitado um dos requisitos ou se encontre perante um voto contrário por parte do pe, os PPNE deverão renunciar ao próprio estatuto jurídico, perdendo dessa forma a própria personalidade jurídica europeia. Este procedimento, em parte técnico, em parte político, é particularmente útil para verificar o critério do respeito, já previsto pelo Regulamento 2004/2003, dos princípios fundamentais da UE, sobre os quais uma mera avaliação técnica por parte dos funcionários da União Europeia não seria certamente desejável. A hipótese é a de que alguns partidos, a fim de obter o reconhecimento do estatuto de ppne, mostrem já hoje uma adesão apenas formal àqueles princípios, não correspondente nem aos programas eleitorais, nem, acima de tudo, às ações efetivamente tomadas e às declarações feitas.

Em relação aos aspetos financeiros, o limite dos contributos provenientes dos fundos da ue subiria para 90 por cento (de 75 por cento) das despesas totais dos PPNE, desvinculando ulteriormente o partido europeu dos partidos nacionais. O limite aos donativos privados passaria do valor atual de 12 mil euros para os 25 mil euros: o desejável é que a quota dos financiamentos provenientes dos partidos nacionais se vá reduzindo. Na verdade, os partidos nacionais não poderão dar mais de 40 por cento do orçamento total dos PPNE.

Em suma, podemos observar que, apesar da ênfase e da quantidade de discussões que anteciparam a adoção do projeto de regulamento por parte da Comissão, as previsões adotadas até agora não trazem novidades que pareçam capazes de reforçar verdadeiramente os partidos e o sistema de partidos ao nível europeu.

A Candidatura Do Presidente Da Comissão

A designação por parte dos europartidos de candidatos à presidência da Comissão não é uma inovação institucional, mas é, isso sim, eminentemente política, enquanto promovida diretamente pelos partidos políticos. Atualmente, a escolha do presidente da Comissão tem lugar ainda através de um acordo intergovernamental, vinculado apenas à necessidade de «considerar» as indicações que provêm dos resultados das eleições europeias e, a seguir, de um voto de confirmação, definido com ênfase talvez excessiva «de eleição», por parte do PE. Isto significa que o presidente designado deve ser escolhido de entre as fileiras do PPNE vencedor, mas a escolha efetiva reflete aquilo que os governos dos estados-membros consideram um compromisso aceitável. Na prospetiva das eleições de 2014, ao contrário dos anos anteriores, e também graças à «sugestão» feita pela comissão dos Assuntos Constitucionais (AFCO) do Parlamento Europeu em maio de 2013³⁴, todos os PPNE mais importantes decidiram indicar explicitamente o seu próprio candidato à presidência da Comissão. Ainda no outono de 2013, o Partido da Esquerda Europeia escolheu o porta-voz do partido grego Syriza, Alexis Tsipras, enquanto o Partido Socialista Europeu escolheu o então presidente do PE, o socialdemocrata alemão Martin Schulz. Em dezembro de 2013, o Partido Verde Europeu (PVE) realizou eleições primárias internas online, após as quais, em janeiro de 2014, foram apresentados como candidatos à presidência o francês José Bové e a alemã Ska Keller³⁵. Por fim, enquanto os liberais do alde escolheram o ex-primeiro-ministro belga Guy Verhofstadt, o maior partido político ao nível europeu, o Partido Popular Europeu (PPE), foi o último a propor como candidato o ex-primeiro-ministro luxemburguês Jean-Claude Juncker. Para concluir, nenhum dos agrupamentos eurocéticos, desde os eurorrealistas da Aliança dos Conservadores (AECR) aos mais duros nacionalistas da Aliança pela Liberdade ou do Movimento dos Partidos Nacionalistas Europeus, expressaram a intenção de apresentar um candidato à presidência da Comissão.

 

Conclusões

Das duas inovações analisadas, aquela que exprime maior potencial para reforçar o sistema partidário europeu é a designação dos candidatos à presidência da Comissão por parte dos europartidos. A indicação por qualquer uma das famílias políticas de um mesmo candidato a presidente em todos os vinte e oito países membros da União, pelo menos no que respeita aos europartidos mais difusamente representados, terá certamente como consequência o reforço da natureza europeia dos partidos em disputa e, portanto, das unidades do sistema. Ao mesmo tempo, não se pode negar que a contraposição, sempre ao nível europeu, de dois ou mais candidatos credivelmente capazes de obter, através de eleições, a designação à presidência da Comissão, criará também condições de competição real e não em larga medida simbólica como tem acontecido até agora. Ou seja, até do ponto de vista da estrutura, a politização do cenário eleitoral do sistema partidário europeu poderia manifestar-se. Menos diretas seriam as consequências mais amplas para o sistema político. Muito provavelmente, as convergências entre os grupos políticos do pe que no passado produziram comportamentos de voto muito coesos – de resto, práticas em larga medida já abandonadas – e as estratégias negociadas e consensuais para a nomeação dos maiores cargos, a começar pela presidência do Parlamento, poderiam tornar-se definitivamente meras recordações do passado. Sem uma reforma em termos parlamentares da ue através de um novo tratado, são ainda muitos e dificilmente realizáveis os passos necessários para a criação de um PE efetivamente competitivo e que funcione tendo por base uma lógica que contraponha os partidos de uma possível maioria àqueles da oposição. Nesse sentido, a politização do sistema político europeu e, em particular, do seu palco governativo está ainda distante. De forma análoga, o novo estatuto dos partidos políticos, que poderia ser introduzido brevemente, trará seguramente melhorias do ponto de vista da identidade e da natureza europeia dos ppne e, com efeito, das unidades do sistema partidário europeu. Isto acontece, sobretudo, por causa do reconhecimento jurídico ao nível europeu dos europartidos (porém, não mais obrigatório como acontecia no Relatório Giannakou) e da sua menor dependência dos partidos nacionais do ponto de vista do cofinanciamento. No entanto, uma vez que o estatuto afeta apenas unidades do sistema e não a sua estrutura, dificilmente conseguirá mudar e, acima de tudo, politizar o seu funcionamento.

 

Data de receção: 24 de março de 2014 | Data de aprovação: 18 de abril de 2014

 

Notas

¹Bardi, Luciano – «Parties and party system in the European Union». In Luther, Kurt R., e Muller-Rommel, Ferdinand – Political Parties in the New Europe: Political and Analytical Challenges. Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 293-322.         [ Links ]

²Attinà, Fulvio – «The voting behavior of ep members and the problem of Europarties». In European Journal of Political Research. Vol. 18, N.º 3, 1990, pp. 557-579;         [ Links ] Bardi, Luciano – «Transnational party federations in the European Community». In Katz, Richard, S., e Mair, P. (eds.) – Party Organizations: A Data Handbook on Par ty Organization in Western Democracies, Londres: Sage Publication, 1994, pp. 1969-1990;         [ Links ] Cor-bett, Richard, Jacobs, Francis, e Shackleton, Michael – The European Parliament, 3.ª ed. Londres: Cartermill Publishing, 1995.         [ Links ] BRZINSKI, J. Bay. – Political group cohesion in the European Parliament, 1989-1994. Londres: Long-man, 1995.         [ Links ] Attinà, Fulvio – «The party groups in the European Parliament: from party group to European party status». In The Role of Central European Parliaments in the Process or European Integration. Praga: International Conference, 12 a 14 de setembro de 1997;         [ Links ] Hix, Simon, Lord, Christopher – Political Parties in the European Union. Londres: Macmillan, 1997;         [ Links ] Raunio, Tapio – The European Perspective: Transnational Party Groups in the 1989-1994 European Parliament. Londres: Ashgate, 1997;         [ Links ]Kreppel, Amie – The – European Parliament and Supranational Par ty System: A Study in Institutional Development. Cambridge: Cambridge University Press, 2002;         [ Links ] Noury, Abdul – «Ideology, nationality and euro-parliamentarians». In European Union Politics. Vol. 3, N.º 1, 2002, pp. 33-58;         [ Links ] Faas, Thorsten – «To defect or not to defect? National, institutional and party group - pressures on MEPs and their consequences for party group cohesion in the European Parliament». In European Journal of Political Research. Vol. 42, N.º 6, 2003, pp. 841-846;         [ Links ] Bardi, Luciano, e Ignazi, Piero – Il Parlamento Europeo. Bolonha: Il Mulino, 2004;         [ Links ] Hix, Simon, Noury, Abdul, e Roland, Gérard – Democratic Politics in the European Parliament. Cambridge: Cambridge University Press, 2007;         [ Links ] Bowler, Shawn, e Farrell, David M. – «The organizing of the EuropeanParliament – Committees, specialization and coordination». In British Journal of Political Science. Vol. 25, pp. 219-243;         [ Links ] Mcelroy, E. – In Pursuit of Party Discipline: Committee and Cohesion in the Europe an Parliament . Dissertação de doutoramento, Universidade de Rochester.         [ Links ]

³Bell, David S., e Lord, Christopher – Transnational Parties in the European Union. Aldershot: Ashgate, 1998;         [ Links ] HIX, Simon – «The transnational party federations». In Gaffney, Jeoffrey (ed.) – Political Par ties and the European Union. Londres: Routledge, 1996;         [ Links ] Hix, Simon, e Lord, Christopher – Political Parties in the European Union. Londres: Macmillan, 1997;         [ Links ] Hanley, David –Beyond the Nation State. Parties in the Era of European Integration. Basingstoke. Londres: Palgrave McMillan, 2008;         [ Links ] Delwit, Pascal, Kül-ahci, Erol, e Van Walle, Cédric – «The European party federations: a political players in the making?». In Delwit, P., Külahci, E., e Van Walle, C. (eds.) – The Europarties: Organisation and Influence. Bruxelas: ULB Press, pp. 5-16;         [ Links ] Johans-son, Karl Magnus, e Raunio, Tapio – «Regulating Europarties: cross-party coalitions capitalizing on incomplete contracts». In Party Politics. Vol. 11, N.º 5, 2005, pp. 515-534;         [ Links ] Jansen, T. – «The emergence of a transnational European party system». In European View. Vol. 6, 2006, pp. 45-56;         [ Links ] Dietz, Thomas – «Simia lar but different? The European Greens compared to other transnational party federations in Europe». In Party Politics. Vol. 6, N.º 2, pp. 199-210;         [ Links ] Ladrech, Robert – «Europeanization and political parties: towards a framework for analysis». In Party Politics. Vol. 8, N.º 4, 2002, pp. 389-403.         [ Links ]

⁴Apesar da natureza da ligação entre partidos políticos e sociedade civil ter variado ao longo do tempo, desde os inícios da ciência política, o interesse dos estudiosos concentrou-se nesta ligação (Bryce, James – Modern Democracies. Nova York: Macmillan;         [ Links ] Schattschneider, E. E. – Party Government. Nova York: Farrar and Rinehart, 1942;         [ Links ] Neumann, Sigmund – «Toward a comparative study of political parties». In Neumann, S. (ed.) Modern Political Parties. Approaches to Comparative Politics. Chicago: The University of Chicago Press. 1956, pp. 395-421;         [ Links ] King, Anthony – «Political parties in Western democracies. Some skeptical reflections». In Polity. N.º 2, 1969, pp. 111-141;         [ Links ] Sartori, Giovanni – Parties and Party Systems. Cambridge: Cambridge University Press, 1976.         [ Links ]

⁵Katz, Richard, e Mair, Peter – «Changing models of party organisation and party democracy: the emergence of the cartel party». In Party Politics. Vol. 1, N.º 1, 1995, pp. 5-28.         [ Links ]

⁶ Bardi, Luciano – «Parties and party system in the European Union». In Luther, K. R., e Muller-Rommel, F. – Political Parties in the New Europe: Political and Analytical Challenges. Oxford: Oxford University Press, 2005, pp. 293-322.         [ Links ]

⁷Calossi, Enrico – Organizzazione e funzioni degli Europartiti. Pisa: plus, 2011.         [ Links ]

⁸A Associação Internacional dos Trabalhadores existiu entre 1864 e 1876, e a Internacional Socialista operou entre 1889 e 1917. Depois da I Guerra Mundial, as Internacionais passaram a ser duas: a Socialista e a Comunista (ou Terceira Internacional) (hanley, D. – Beyond the Nation State. Parties in the Era of European Integration, 2008, p. 15).         [ Links ]

⁹Para uma explicação do termo «transnacional», ver Hanley (Hanley, D. – Beyond the Nation State. Parties in the Era of European Integration, 2008, p. 5).         [ Links ]

¹⁰Coosemans, T. – «Les partis politiques transnationaux et les groupes politiques dans l’Union Européenne». In Courrier hebdomadaire du CRISP n 1680-1681. Bruxelas: crisp, 2000.         [ Links ]

¹¹Hix, Simon – «Parties at the European level». In Webb, P., Farrell, D., e Holliday, I. (eds.) – Political Par ties in Advanced Industrial Democracies. Oxford: Oxford University Press, 2002.         [ Links ]

¹²Hix, Simon – «The transnational party federations», 1996.         [ Links ]

¹³Hanley, D. – Beyond the Nation State. Parties in the Era of European Integration, Basingstoke. Londres: Palgrave McMillan, 2008.         [ Links ]

¹⁴Hix, Simon – «Parties at the European level», 2002.         [ Links ]

¹⁵Ibidem.

¹⁶Cf. Katz, Richard, e Mair, Peter – «Changing models of party organisation and party democracy: the emergence of the cartel party». In Party Politics. Vol. 1, N.º 1, 1995;         [ Links ] Biezen, Ingrid Van – «On the internal balance of party power: Party organizations in new democracies». In Party Politics. Vol. 6, N.º 4, 2000, pp. 395-417;         [ Links ] Casas-Zamora, K. – Paying for Democracy: Political Finance and State Funding for Parties. Colchester: ECPR Press, 2005;         [ Links ] Biezen, Ingrid Van – «State intervention in party politics: the public funding and regulation of political parties». In European Review. Vol. 16, N.º 3, 2008, pp. 337-353;         [ Links ] Nassmacher, Karl-Heinz – The Funding of Party Competition. Baden-Baden: Nomos, 2009;         [ Links ] Koss, Michael – The Politics of Party Funding. Oxford: Oxford University Press, 2011.         [ Links ]

¹⁷ Scarrow, Susan – «Party subsidies and the freezing of party competition: do cartel mechanisms work?». In West European Politics. Vol. 29, N.º 4, 2006, pp. 619-639;         [ Links ] Scarrow, Susan – «Political finance in comparative perspective». In Annual Review of Political Science. N.º 10, 2007, pp. 193-210.         [ Links ]

¹⁸PIERRE, J., L. SVÅSAND, and A. WIDFELDT – «State Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric with Reality». In West European Politics, Vol. 23, N.º 3, 2002, pp. 1-24.         [ Links ] KOSS, Michael – The Politics of Party Funding, 2011.         [ Links ] Ainda que careça de completas elaborações teóricas, emerge um consenso geral acerca da existência de uma crescente dependência do financiamento público por parte dos partidos políticos e à volta da hipótese para que esta dependência se possa traduzir em alterações organizativas (KATZ, Richard, e MAIR, Peter – «Changing Models of Party Organisation and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party». In Party Politics. Vol. 1, N.º 1, 1995, pp. 5-28;         [ Links ] BIEZEN, Ingrid Van – «On the Internal Balance of Party Power: Party Organizations in New Democracies». In Party Politics. Vol. 6, N.º 4, 2000, pp. 395-417;         [ Links ] PIZZIMENTI, Eugenio e IGNAZI, Piero -«Finanziamento Pubblico e Mutamenti Organizzativi nei Partiti Italiani». In Rivista Italiana di Scienza Politica, Vol. 41, n.º 2, 2011, pp. 199-236).         [ Links ]

¹⁹MEYER, John W., e ROWAN, Brian – «Institutionalized organizations: formal structure as myth and ceremony». In American Journal of Sociology, N.º 2, 1977, pp. 340-363.         [ Links ]

²⁰DIMAGGIO, Paul J. e POWELL, W. -«The iron cage revisited” institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields», In American Sociological Review, Vol. 48, 1983, pp. 147-160.         [ Links ]

²¹KOSS, Michael -The Politics of Party Funding, 2011.         [ Links ]

²²BARDI, Luciano; BRESSANELLI, Edoardo; CALOSSI, Enrico; GAGATEK, Wojciech; MAIR, Peter e PIZZIMENTI, Eugenio – How to Create a Transnational Party System, PE 425.623, Bruxelas, 2010.         [ Links ] PICCIO, Daniela – «The regulation of political parties in Europe: Country Reports». In Working Paper Series on the Legal Regulation of Political Parties, N.º 18, 2012.         [ Links ]

²³KATZ, Richard e MAIR, Peter – «Cambiamenti nei modelli organizzativi e democrazia di partito. La nascita del cartel party», 2006.         [ Links ]

²⁴Biezen, Ingrid Van, e Kopecky, Petr – «The state and the parties. Public funding, public regulation and rent-seeking in contemporary democracies». In Party Politics. Vol. 13, N.º 2, 2007, pp. 235-254.         [ Links ]

²⁵Enquanto organizações que contribuem para a formação de bens públicos para a coletividade, indispensáveis à democracia, os partidos seriam, por um lado, completamente legitimados a receber quotas de financiamento público por parte do Estado, que, por outro, teria o direito de regulamentar em detalhe as operações para garantir a transparência no uso dos recursos recebidos e para verificar a prossecução efetiva dos objetivos para os quais o dinheiro tinha sido desembolsado

²⁶Cf. Katz, Richard, e Mair, Peter – «Changing models of party organisation and party democracy: the emergence of the cartel party», 1995;         [ Links ] Biezen, Ingrid Van – «On the internal balance of party power: party organizations in new democracies». In Party Politics. Vol. 6, N.º 4, 2000, pp. 395-417;         [ Links ] Bardi, Luciano (a cura di) – Partiti e sistemi di partito. Bolonha: Il Mulino, 2006;         [ Links ] Biezen, Ingrid Van, e Kopecky, Petr – «The state and the parties. Public funding, public regulation and rent-seeking in contemporary democracies». In Party Politics. Vol. 13, N.º 2, 2007, pp. 235-254;         [ Links ] Nassmacher, Karl-Heinz – The Funding of Party Competition. Baden-Baden: Nomos, 2009.         [ Links ]

²⁷Katz, Richard, e Mair, Peter – How Parties Organize. Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies. Londres: Sage, 1994;         [ Links ] Farrell, D., e Webb, P. – «Political parties as campaign organizations». In Dalton, R. J., e Wattenberg, M. (eds.) – Parties without Partisans. Oxford: Oxford University Press, 2000, pp. 102-128.         [ Links ]

²⁸Como é expressamente definido no preâmbulo do Regulamento: «O artigo 191 do tratado estabelece que os partidos políticos ao nível europeu são um importante fator para a integração no seio da União e contribuem para a formação de uma consciência europeia e para a expressão da vontade política dos cidadãos da União.»

²⁹Esta previsão normativa presta-se, todavia, a uma leitura oposta: proibindo os partidos europeus de intervir diretamente na política doméstica, os partidos ao nível nacional continuariam a manter a sua independência, impedindo a expansão da esfera de influência dos primeiros (Gagatek, W. – Political Par ties at the European Level: their Organisation and Activities. Florença: EUI PhD Theses, 2008).         [ Links ]

³⁰Para as três faces organizativas dos partidos veja-se Katz, Richard, e Mair, Peter – «The evolution of party organizations in Europe: the three faces of party organization». In American Review of Politics. Vol. 14, 1993, pp. 593-618.         [ Links ]

³¹Pizzimenti, Eugenio, e Ignazi, Piero – «Finanziamento pubblico e mutamenti organizzativi nei partiti i8taliani», 2011.         [ Links ]

³²Ver Bardi, Luciano, Bressanelli, Edoardo, Calossi, Enrico, Gagatek, Wojciech, Mair, Peter, e Pizzimenti, Eugenio – How to Create a Transnational Party System. PE 425.623, Bruxelas, 2010.         [ Links ]

³³Ver Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the statute and funding of European political parties and European political foundations. COM(2012) 499 final, 2012/0237 (COD).

³⁴O comunicado de imprensa, lançado pela Comissão AFCO a 28 de Maio de 2013, «Make European elections more European» representa o único documento oficial aprovado a nível europeu que trata o tema da apresentação de candidatos ao lugar de Presidente da Comissão.

³⁵O estatuto do pve prevê que qualquer cargo do partido deve ser ocupado por uma parelha composta por uma mulher e um homem.