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Nascer e Crescer

versão impressa ISSN 0872-0754

Nascer e Crescer vol.20 no.4 Porto  2011

 

O direito à saúde na União Europeia em perspectiva diacrónica: elementos para uma genealogia do artigo 35.º da CDFUE

 

Luís A. M. Menezes do Vale1

1 Mestre em Direito, Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra

CORRESPONDÊNCIA

 

RESUMO

O objectivo primacial deste artigo consiste em traçar rapidamente a genealogia histórica do artigo 35º da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais, captando-a na confluência de três veios relevantes do processo europeu de integração: os que concernem respectivamente à saúde, aos direitos humanos e à socialidade. Assim, nesta PARTE I, logo que as considerações introdutórias estejam concluídas, arriscaremos um vislumbre do horizonte de compreensão a assumir no que toca às relações entre saúde, justiça e direito, partindo do reconhecimento da importância da saúde como bem humano fundamental – com uma miríade de significados e valências (e, por conseguinte, nuclear para diversos tipos de discursos epistémicos, bem como de sistemas e práticas sociais) – exporemos algumas das mais provocantes questões que coloca, considerando-as como problemas de justiça, carentes de alguma forma de intervenção jurídica. Para encerrarmos, enfim, com a caracterização sumária do direito da saúde e, particularmente, do direito à saúde, ambos considerados em termos muito genéricos, tal como derivam dos contemporâneos standards de direito internacional, transnacional e comparado.

Palavras-chave: Saúde; cuidados de saúde; bem; tipos de justiça; direito da saúde; direito à saúde; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia; artigo 35º CDFUE; políticas da saúde; políticas sociais; direitos humanos e fundamentais.

 

The right to health in the eu in a diachronic perspective: a genealogy of article 35º of the CFREU

ABSTRACT

The main purpose of this article is to portray the basic historical genealogy of article 35º of the European Union Charter of Fundamental Rights, while it can be captured at the confluence of three relevant veins of the European integration process: those respectively concerned with health, human rights and sociality.

In PART I, once the opening considerations are concluded, we will risk a quick glimpse into the horizon of understanding which is to be assumed, regarding the relations between health, justice and law: so, departing from the acknowledgment of health’s crucial importance as a fundamental human good – with a myriad of meanings and valences (and therefore nuclear to several sorts of epistemic discourses, as well as to social systems and practices) – we will expose some of the most provocative questions it poses as relevant problems of justice, which demand some kind of juridical intervention. We will conclude, then, with a summarized characterization of health law, and particularly, of the right to health care – both considered in general terms, as derived from the contemporaneous international, transnational and comparative law standards

Keywords: Health; healthcare; good; types of justice; health law; right to health care; Charter of Fundamental Rights of the European Union; article 35.º; European Health policies; Social policies; human rights and fundamental rights.

 

INTRODUÇÃO

DOKTOR: Die Natur, Wozzeck! Der Mensch ist frei! In dem Menschen verklärt sich die Individualität zur Freiheit! (…) Es gibt eine Revolution in der Wissenschaft: (…)

WOZZECK: Seh’n Sie, Herr Doktor, manchmal hat man so ‘nen Charakter, so ‘ne Struktur; aber mit der Natur ist’s was ander’s. Seh’n Sie, mit der Natur… das ist so… wie soll ich denn sagen… zum Beispiel: Wenn die Natur

DOKTOR: Wozzeck, Er philosophiert wieder! Was? Wenn die Natur…

WOZZECK: Wenn die Natur aus ist, wenn die Welt so finster wird, dass man mit den Händen an ihr herumtappen muss, dass man meint, sie verrinnt wie Spinnengewebe.

ALBAN BERG, Wozzeck (Ópera em três actos), Acto I, Cena 4 (a partir do drama Woyzeck, de Georg Büchner)

 

Num momento em que a União Europeia enfrenta uma das mais graves crises de sempre – cujas consequências, tanto no plano da existência individual, como no da vida colectiva, contendem gravemente com a saúde de todos e cada um – mas em que, curiosamente, se acaba de dar um significativo passo na clarificação e estabelecimento de um mercado europeu de prestação de cuidados de saúde (graças à publicação da chamada directiva dos cuidados transfronteiriços), afigura-se-nos pertinente tentar contribuir, ainda que de modo modesto, para um esclarecimento da situação jurídica dos cidadãos da UE, nesta matéria, expondo a um público mais amplo e numa linguagem convenientemente adaptada (sem sacrifício excessivo do rigor académico), as raízes genealógicas daquela que legitimamente se pode considerar a primacial referência normativa da União em sede de direito à saúde: o artigo 35º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE).

Julgamos não exagerar, quando alvitramos que a saúde se acha condenada a ocupar um lugar fulcral nos grandes debates públicos dos próximos anos. O alargamento do campo do possível – na sequência das descobertas científicas e dos avanços técnicos – tornou imperiosa a discussão, negociação, mas também descoberta e constituição de uma gramática jurídica básica da saúde, pela qual se determinem – em diálogo designadamente com as intencionalidades ética, política e económica e consideradas as respectivas objectivações institucionais – as arenas modais da prática humana no sector: desde o domínio do permitido, à esfera do necessário e do devido.

Para os juristas, o desafio maior, também nesta sede, consiste hoje em pensar e realizar o direito, tomando por referência as coordenadas axiológicas, epistemológicas, antropológicas, económicas, políticas e sociais do horizonte civilizacional em que o mesmo se inscreve, sem incorrer no erro de nelas diluir completamente a autonomia de sentido do projecto humano da juridicidade.

Contudo, numa época em que a sociedade se tornou invisível, perfilam-se-nos, sem dúvida, muitas dificuldades na interpretação daquelas referências.

Desde logo, damo-nos conta que uma noção demasiado socializada, burocratizada, autoritária, paternalista e mecanicista (biomédica) da intervenção sobre a saúde – traduzida político-juridicamente na polícia sanitária e no império do dever, nas exigências de saúde pública e na tutela colectiva da saúde individual (por razões políticas, morais, religiosas) – mais do que genuinamente aprendida da história e seus exemplos (que os houve!), tem sido objecto de alguma efabulação mistificadora, além de retoricamente esgrimida para legitimar uma alternativa baseada nos méritos sociais alegadamente irrestritos da livre escolha, da concorrência, do pluralismo institucional ou da flexibilidade gestionária – que todos concordarão serem tropos fundamentais da hegemónica narrativa contemporânea.

Não que devamos ignorar o passado e que as lições provindas da reflexão filosófica e da expressão artística se não devam manter, quais sentinelas, advertindo-nos para os monstros gerados tanto pelo sono, como pela hiperactividade, de um certo tipo de razão: desde os perigos do totalitarismo estatal a uma nomocrática disciplina da vida e dos pactos fáusticos do progresso e da engenharia pessoal e social à indiferença moral e abulia da piedade e compaixão produzidas pela ética categórica e pelo direito lógico-formal ou teoreticamente puro. Felizmente, obras como as de M. Weber e T. Adorno, G. Lukacs e A. Honneth, mas também de Kafka, Huxley e Orwell, fazem parte da nossa consciência colectiva, vigiando-nos criticamente. Afinal de contas, todas nos ensinam que o homem e o seu mundo têm uma densidade que o médico do Wozzeck de Berg parecia revelar-se incapaz de compreender.

Do que se trata, no entanto, é precisamente de reconhecer que, ao contrário do que poderíamos ser induzidos a pensar, nem a regulação da saúde desapareceu (tendendo antes a assumir contornos mais insidiosos e ocultos e a processar-se de modo arbitrário e descontínuo ao sabor dos poderes e com fundamento em interesses não necessariamente valiosos), nem a pretendida superação da modernidade é sinónimo de bençãos infinitas e promessas redentoras.

Com efeito, sob a agenda da liberdade individual esconde-se também um discurso desconstrutor que desvaloriza a importância social e pública da saúde e a transforma em questão de mera justiça comutativa, e só nessa perspectiva regulada. O que, conquanto parcialmente compreensível e tolerável (v.g. no tocante a algumas decisões existenciais, relativas aos aspectos mais privados da saúde e sem consequências ominosas para os demais), levanta todavia muitos problemas à luz do próprio ethos biótico que hoje nos obriga a pensar de novo, em comum, a nossa relação com os outros seres finitos, num mundo limitado nas suas possibilidades e recursos.

É exactamente em nome dessas exigências que escolhemos centrar-nos sobretudo nos problemas de justiça distributiva e social, jussubjectivaamente traduzidos no reconhecimento de direitos positivos à saúde. Decidimo-nos, portanto, a contrariar um pouco o discurso imperante, que, ao idolatrar a (desregrada) liberdade de concorrência(1) e de escolha(2,3), está longe de o fazer sempre em nome da emancipação humana, não raro contribuindo, ao invés, para formas mais rebuçadas e tirânicas de domínio e exploração – pondo assim em cheque o florescimento pessoal (e o desenvolvimento económico, político e social sustentável que o mesmo pressupõe, demanda e potencia)(4).

Basta pensar no papel que o complexo industrial da maquinaria de saúde, o empório das seguradoras e os conglomerados empresariais de provisão de saúde e medicamentos (hospitais e farmacêuticas) desempenha na construção e modelação da própria realidade que habitamos, para perceber do arrojo necessário para uma confita contra o discurso politicamente correcto do aflorado libertarismo – que remete para o lixo da história, como atávica cantilena de medíocre frugalidade, própria de algum socialismo utópico, os apelos: à moderação universal (o clássico mederi grego, tão caro aos juristas)(5), ao respeito pela autoridade dos profissionais, às soluções de cooperação e à solidariedade fundamental entre ricos e pobres, doentes e saudáveis, nativos de umas e outras regiões, padecentes de umas e de outras doenças. Quando, na verdade, a despeito do consenso quanto à pujança económica dos sistemas económico-sociais dinâmicos, (baseados nas liberdades económicas), os melhores resultados internacionais em matéria de saúde continuam a ser obtidos por sistemas baseados em esquemas e soluções de solidariedade que institucionalizam (ou através da prestação directa ou de uma provisão substancial e substanciosamente regulada) a igualdade, enquanto cumprem com as suas específicas atribuições sociais; ao mesmo tempo que a generalidade dos países mais avançados admite, contrita, a irracionalidade de uma provisão ditada pela tirania das pequenas decisões da microeconomia: no drama da Ubertherapie participam activamente os empresários, fitando o lucro, os investidores, especulando sobre títulos de seguros ou tradicionais acções societárias, os cuidadores receosos (na defensiva) e os cidadãos transformados em consumidores. O resultado é o retrocesso nos índices de saúde e uma desigualdade crescente que, por sua vez, se vai repercutindo negativamente nos indicadores mencionados.

Convém, no entanto, introduzir algumas ressalvas, obviando a eventuais mal-entendidos quanto ao que vem de se dizer (num tom que alguns talvez reputem excessivamente objurgatório). Na verdade, a assunção desta posição normativa contrafactual, de forma alguma escamoteia que a paisagem envolvente sofreu mudanças de monta: os cidadãos estão – no geral – mais informados e qualificados e encaram o cuidado de si(6) – e a modelação do seu percurso existencial(7) – como projecto pessoal prioritário, o que seria suficiente para que a autonomia individual não mais devesse ser objecto de qualquer tutela colectiva de cariz opressivo, fosse qual fosse o seu estandarte; por sua vez, o pluralismo societário e o politeísmo axiológico constituem realidades incontornáveis que reclamam novas formas de sociabilidade e governance política; ao mesmo tempo, emergem novas formas de pertença comunitária compensando a anomia e anarquia; entrementes, as soluções orgânico-funcionais para acorrer à satisfação das necessidades individuais e sociais são hoje mais complexas e diversificadas, as conjugações entre ostrês sectores de economia mais frequentes e o direito (sobretudo público) cada vez mais social e menos estatal (ainda que tal deva ser correctamente entendido), vendo-se obrigado, portanto, a reinventar os seus meios de acção. Isto sem falar dos constrangimentos económico-financeiros de que vimos sendo quotidianamente inteirados, se bem que nem sempre com a necessária honestidade (até jurídica).

Aliás, e muito simplesmente, se o repto, apesar de tudo, permanece, é decerto pelo facto de os referentes convocandos – de que colhemos alguns exemplos – nos devolverem uma imagem cujos laivos perturbadores se deixaram indiciados. Resumindo: assistimos à hegemonia de uma certa cultura-mundo de verdadeiro hiperconsumo, cujo hipetrofiado individualismo, além de raiar a distopia antropotécnica, se mostra responsável por uma crescente liquidificação do social, acompanhada de uma privatização crescente do espaço público; que se vê legitimada por uma ambígua ética do desejo (grandemente distorçora dos próprios ensinamentos, seja lacanianos, seja freudianos); e que, por fim, se apoia numa economia neoliberal, numa política puramente gestionária do status quo e num direito de regulação, homologadores do egoísmo generalizado de indivíduos e grupos, conquanto sob a equívoca veste de soberania do consumidor e de concorrência dos produtores (que originariamente haviam representado um genuíno reforço da protecção e promoção jurídica da pessoa). Tudo o que oferece um novo contexto (problemático e intencional) à juridicidade, co-determinando-a na sua tarefa de deveniente reconstituição histórica; mas que, de modo especial, nos interpela, enquanto seus agentes, a assumi-la numa atitude genuinamente crítico-reconstrutiva, capaz de levar a sério a realidade, em vez de dela fazer tábua rasa, mas sem por isso capitular perante as suas asperezas e agruras. Tudo para tentar afirmar pelo menos uma certa ideia de rule-of-law – capaz ainda de transcender crítico-regulativamente, numa intenção normativa de vinculativa conformação, as diversas realidades económico-sociais –, cada vez mais urdida à escala global, e da qual devem constituir parte integrante as garantias institucionais do reconhecimento a cada ser humano de um direito à protecção social e à saúde, enquanto expressão subjectiva dos princípios normativos da justiça social.

Sem despendermos demasiado tempo com a explicitação dos pressupostos metalinguísticos da comunicação ensaiada, impõem-se todavia algumas observações sobre a sua forma e matéria, para prevenir eventuais tensões entre os respectivos ethos, logos e pathos.

Assim, num primeiro momento, trataremos de situar o direito à saúde europeu no quadro da actual protecção jusinternacional e nacional do bem saúde, para depois tentarmos inteligir os termos da sua consagração na Carta dos Direitos Fundamentais, evidenciando que este direito subjectivo (em sentido amplo), posto que tímido, precisa de ser interpretado em perspectiva adequada para permitir uma inspecção profunda em termos materiais.

Com duas consequências: a primeira, residente na tese segundo a qual no direito à saúde se intersectam a Europa da saúde, a Europa social e a Europa dos direitos, justificando portanto que o decifremos nessa sua condição axial; a segunda, traduzida na opção por um exercício de pendor eminentemente descritivo no que toca ao tratamento histórico dessas linhas evolutivas da UE, promanantes do ponto de fuga eleito – o que se explica pelos propósitos meramente didascálicos que nos definimos e assim apenas indirectamente (pela via do esclarecimento e consciencialização dos próprios agentes e actores sociais) serve a intenção praxeológica do direito.

Com efeito, a ser bem sucedida a tentativa, talvez se facilite a abertura reconciliadora de dois discursos altamente codificados e dos respectivos subsistemas: o dos juristas e o dos médicos, o do direito e o da medicina(8); e, simultaneamente, se contribua para uma educação jurídica de intenção prático-pragmática, levando a sério a admonição de que todos somos intérpretes-performers do direito. Mais modestamente, do que se trata é de ultrapassar as reduções da normatividade jurídica a uma pura heteronomia coactiva, confirmando que, se a educação é melhor do que as leis, sem dúvida a partilha livre de uma cultura jurídica, mediante o seu reconhecimento, mais do que mera aceitação, constitui um garante não despiciendo de uma verdadeira realização da justiça jurídica. Sem que isso roube espaço para as demais normações e sentidos práticos, instituindo qualquer asfixia normativa nessa complexa relação entre as regras e a vida.

 

Do direito da saúde ao direito à saúde – para um rápido enquadramento geral

 

Saúde, justiça, direito(s)(9,10)

1. Saúde: noção e sentido

A saúde inscreve-se no cerne das mais profundas auto--representações e auto-projecções individuais e colectivas, materiais e espirituais, factuais e normativas, que a excogitação do homem sobre si mesmo foi gerando ao longo dos tempos. Afinal de contas, releva da própria ôntico-ontologia desse ente radicalmente corporal(11), que transcende a natureza pela cultura, se singulariza no contexto comunitário pela sua própria personalidade, e vê a identidade e ipseidade perturbadas pela estranheza do que designa vagamente por inconsciente.

Etimologicamente, para cá das mais remotas nascentes arquilinguísticas que o religam à integridade do homem, segundo uma perspectiva holística – holon, integritas, soterias, salus, salvus, whole, Heil, health – o sema da saúde recolhe-se na confluência de três fontes latinas(12) – a saber, salus (com o significado de bom estado físico e moral, mas também, de conservação/ salvação de bens e direitos), sanitas (que tanto denota o bom estado do corpo e do espírito, como a própria racionalidade, bom senso e bom gosto) e salubritas (a remeter para os meios indispensáveis à conservação do bom estado de saúde) – fundindo, portanto, dimensões individuais e descritivas (conservação e integridade de si), morais e prescritivas (comportamento saudável), colectivas e políticas (medidas sanitárias).

Tão extensa, intensa e multimodamente co-essencial ao próprio homem, compreende-se que a saúde se confunda mesmo com um certo ideal de plenitude, perfeição e eudaimonia individual, e por extrapolação, de bem-estar social(13), e que, consequentemente, se evidencie e manifeste por regra em termos negativos ou problemáticos, vale dizer, nos momentos de crise – aqueles em que, com o assalto da doença, o Leib se volve Körper e experimentamos individualmente na carne (Erleibnis) a ausência da saúde, com todas as suas implicações pessoais; ou em que sofremos colectivamente as aflições circularmente viciosas da falta de condições e de manifestações de vida saudável, sã e salubre simultaneamente fruto e factor de desigualdade, fragmentação, instabilidade e mesmo convulsão sociais. Contudo, a recorrente tentativa de definir pela negativa uma realidade assim tão elusiva limita-se a contornar as dificuldades, visto que o conceito de doença se afigura também ele polissémico, identificando-se com as noções ora de disease (asthenia ou infirmitas), ora de illness (nosos, morbos), ora de injury (pathos, aegrotatio, dolentia) – sendo que a primeira é, sobretudo, encarada de uma óptica individual e com cariz puramente contingente, a segunda corresponde a uma perspectiva mais colectiva e a terceira pressupõe uma causa provocadora – uma agressão ou lesão(14,15).

Em razão do exposto e atenta, pois, a riqueza e densidade metafóricas(16) da saúde, sem surpresa se multiplicam as concepções (biológicas, sistémicas, culturais) e as perspectivas (médicas, psico-sociais, político-legais, económicas) a seu respeito erigidas a partir das mais diferentes racionalidades e intenções (políticas, económicas, culturais jurídicas), nos mais diversos contextos prático-sociais e epistemico-discursivos (que os reflectem)(17) e apontando-lhe ou destacando-lhe diversificadas facetas (saúde-instrumento, saúde-produto, saúde-instituição, saúde-investimento, etc.) ou aspectos (ontológicos, epistemológicos, axiológicos e antropológicos)(18).

De grande curso e ampla aceitação se afigura a noção forjada pela OMS, que assimila a saúde a um estado de completo bem-estar físico, mental e social, não redutível à mera ausência de doenças.

Explorando esta visão ampla e acentuando a potência da saúde – especialmente importante de uma óptica ético-jurídica (sobretudo se filtrada pelo discurso das capabilidades, como modestamente temos procurado fazer(19,20,21,22) – há mesmo quem se atreva a associá-la a uma genérica capacidade de poder-ser, de modo a cobrir a dinâmica das possibilidades de realização das dimensões físicas, psíquicas e espirituais da pessoa(23) – aquilo que, dentro do campo das possibilidades gerais e particulares, deve ser socialmente assegurado a cada um, em termos razoáveis, no respeito pela sua liberdade e atenta a respectiva singularidade.

Qualquer que seja o conteúdo nocional da saúde, toda uma gramática social se desenvolve à sua volta, distinguindo sujeitos, predicados e complementos, ordenando agentes, práticas, e objectos. Dignos de destaque são obviamente os serviços e produtos de saúde (preventiva, curativa, paliativa, primária, secundária ou terciária) e os sistemas da sua disponibilização, prestação e provisão, objecto dos mais diversos tratamentos, classificações e qualificações. Mas, independentemente do jogo linguístico em causa e das relações familiares que desencadeie, revela-se praticamente constante a referência à saúde como algo valioso, prezado e estimado pelo homem – vale dizer, como um bem(24).

 

2. Os discursos sobre a saúde

Ora se a saúde é um referente de carga positiva no Lebenswelt humano, retomado nas mais diferentes arenas e campus sociais, nos termos das respectivas práticas reflexivas – seja a da política, a do direito ou a da economia – a verdade é que ela própria como que desencadeia o seu peculiar subsistema ou esfera social de sentido. A panóplia de agentes, comunicações, relações e instituições geradas em torno da saúde estrutura uma esfera social parcialmente autónoma, com os seus códigos e programas próprios e a correspondente dinâmica de auto-observação, auto-representação, auto-regulação e auto--constituição. Isto significa que o bem saúde, presente em várias arenas da prática social, é pluralmente constituído segundo diversas intenções epistémicas, mas tende a criar também o seu próprio discurso, a sua própria racionalidade, as suas próprias regras, as suas identidades, as suas instituições. Não espanta por isso que, quer como espaço social, quer como bem polimorficamente configurado, concite a atenção do direito.

 

3. Direito e saúde

3.1 A saúde como problema de justiça

Bem eminentemente substantivo (J. Finnis) e externo (L. Vallauri), básico (J. Rawls) e transcendental ou condicional (W. Kersting)(25) – imprescindível para uma verdadeira capabilitação (Sen/Nussbaum) ou empoderamento da pessoa e sua realização – o valor da saúde joga-se no âmbito tanto das relações entre particulares, (em especial as que envolvam determinados profissionais, socialmente reconhecidos – médicos, enfermeiros, etc.), como dos particulares com a comunidade, e da comunidade com cada um dos seus membros, suscitando, por isso, considerações seja de justiça comutativa, seja de justiça geral e protectiva, seja de justiça distributiva, social e correctiva.

Por outro lado, as intenções de justiça em matéria de saúde (consideradas as suas muitas valências), manifestam-se quer a montante, a respeito das respectivas determinantes e condicionantes (ambientais, culturais, sociais, políticas, económicas), quer a jusante, com relação às estruturas e práticas de provisão e prestação de saúde, sua organização e funcionamento (e sem menoscabo das correspondentes consequências – políticas, económicas e sociais).

Enquanto eixo de uma arena específica da sociedade (J. Elster), a saúde é um bem ao qual corresponde um princípio específico de distribuição, i.e., uma modalidade especial de igualdade, que molda as relações entabuladas nessa esfera: o princípio da necessidade (M. Walzer). Donde resulta um nexo nuclear entre o bem em causa e um critério básico de justiça que é pressuposto filosófico-político e social de uma sociedade distributiva (J. Rawls).

 

3.2. A saúde como bem (e problema) jurídico

Na dialéctica de crítico-normativa transcensão que mantém com a realidade, e segundo a sua fenomenologia específica de constituição, o direito descobre, reconhece, acolhe, mas também co-constitui, conforma, desenvolve e complementa os bens sociais, convertendo-os em bens propriamente jurídicos, do mesmo passo que pressupõe – e transcende normativamente – as instituições e as intenções estruturadoras e materialmente constitutivas da realidade social.

Ora, como bem jurídico, a saúde possui carácter simultaneamente natural, técnico e cultural, individual (singular/pessoal) e social, e contém dimensões privadas e públicas (porque pressupõe uma actuação defensiva e promocional de iniciativa alheia), carecendo de protecção quer em relação a terceiros, quer face aos fenómenos naturais e aos riscos colectivos, quer ainda, no entender de alguns, perante as acções do próprio sujeito(26). Ao mesmo tempo, reclama uma plêiade de medidas positivas que vão da criação de condições ambientais e socio-económicas propícias, à previsão normativa e instituição efectiva de esquemas prestacionais que assegurem os cuidados de saúde.

 

3.3 Direito da saúde e direito à saúde

O direito da saúde constitui o complexo normativo-jurídico que toma a saúde por objecto (imediato ou mediato), regulando, em especial, a organização e funcionamento das instituições destinadas à provisão e defesa da saúde e, em geral, todas as relações que sobre ela versam(27,28).

Muito esquematicamente, diremos tratar-se de um ramo de direito: objectual, visto que a agremiação das suas normas (regras e princípios) se faz em redor do bem que tomam primacialmente por objecto, e não segundo as linhas de demarcação disciplinar tradicionais; interdisciplinar, porquanto (em consequência) compreende preceitos de direito público e privado, internacional, constitucional, administrativo, penal, civil, comercial; e multifuncional, pois que lhe compete simultaneamente a tutela de valores, bens e interesses, a resolução de conflitos de interesses, a efectivação das garantias pessoais, bem como tarefas de auto-regulação constitutiva e validação legitimante e crítica dos interesses, poderes e valores ético-culturais em causa nas questões de saúde.

No centro dos discursos sociais e jurídicos sobre a matéria – como fulcro do direito que a regula – podemos no entanto colocar um direito à saúde em sentido lato, corolário da dimensão de garantismo social (L. Ferrajoli), que tange o problema da afectação justa e eficiente de recursos ao sector e da sua repartição, assim como os termos da sua disponibilização/oferta, provisão e prestação.

 

3.4. O direito à saúde

Não obstante ocorrências primevas e inúmeros precursores, até nacionais, a formulação oficial da saúde como direito humano data da Conferência de São Francisco, realizada em 1945, tendo sido introduzida na sequência de uma proposta então apresentada pela delegação brasileira(29).

Actualmente tem morada em diferentes constelações jurídico-internacionais de tutela – seja de nível universal ou regional – com âmbito geral ou circunscritas aos direitos sociais (quando não mesmo especificamente à saúde) e nas constituições de muitos Estados-membros da UE.

No plano internacional geral, quer a Carta das Nações Unidas [artigos 13º, n.º1, al. b); 55º al. b); 57º, n.º 1; 62º, n.º 1)], quer a Declaração dos Direitos do Homem (25º) concederam atenção à saúde; todavia deve-se especificamente ao artigo 12º do Pacto Internacional de Direitos Económicos Sociais e Culturais e ao Comentário 14º que lhe dedicou o Comité dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, a densificação mais exigente e circunstanciada que oficialmente recebeu(30). Já antes, porém, fora previsto pela Constituição da OMS, que serviu depois de inspiração àqueles preceitos (bem como ao artigo 12º da Convenção contra todas as formas de discriminação contra as mulheres ou ainda, por exemplo, ao art. 24º da Convenção dos Direitos da Criança).

No contexto das organizações regionais, avulta o sistema europeu de tutela dos direitos do homem, instituído pelo Conselho da Europa e a sua acção política e jurídica no domínio dos direitos sociais e, mais particularmente, da bioética. Tenham-se em mente, pela ordem indicada: os artigos 2º e 3º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH), que oferecem base à protecção da saúde, não obstante a recusa, até hoje, do muito pretendido alargamento do catálogo convencional (e, inerentemente, da jurisdição do Tribunal Internacional dos Direitos do Homem – TEDH) aos direitos sociais; o direito declaratório, ou soft law, constituído pelas Resoluções ou Recomendações da Assembleia Parlamentar ou do Conselho de Ministros e o intenso labor jurisprudencial do TEDH; a Carta Social Europeia (CSE), que, não obstante as suas debilidades, representa um marco simbólico, ao abrigar vários preceitos de tutela da saúde [11º e 13º, nº 1, sobretudo, mas também 3º, 22º, al. b) e 23º§2, al. b)] e suscitar uma obra digna de nota por parte do Comité Europeu de Direitos Sociais(31); e a Convenção sobre os Direitos do Homem e da Biomedicina, na qual sobressai o artigo 3º sobre o acesso equitativo aos cuidados de saúde, estatuindo que «As Partes tomam, tendo em conta as necessidades de saúde e os recursos disponíveis, as medidas adequadas com vista a assegurar, sob a sua jurisdição, um acesso equitativo aos cuidados de saúde de qualidade apropriada».

Finalmente, num scroll pelas ordens jurídicas europeias, chega-se à conclusão de que o direito à saúde foi acolhido, de variadíssimas formas – directa ou indirectamente, como directriz política, objectivo de valor constitucional, direito subjectivo de defesa, de protecção, de participação, de prestação ou pura e simplesmente como direito pluriforme e polifacetado – nomeadamente nas leis fundamentais ou nos textos constitucionais italiano (32º), português (64º), belga (23º/2), letão, (111º), lituano (53º), polaco (68º), espanhol (43º), francês (§9 do preâmbulo da constituição de 46), holandês (22º/1), eslovaco (40º), checo (29º/1 e 31º), húngaro (§70 D), maltês (17º/2), grego (5º/5 e 21º/3), finlandês (§19/3) ou irlandês (45º/4, 2).

 

3.5. O direito à saúde como direito social

Na melhor teoria sobre o direito à saúde – que procura captá-lo como um todo, considerando a sua complexa estrutura, conteúdo e efeitos, bem como as funções que cumpre e a intencionalidade constitutiva última que o anima – destacam-se-lhe analiticamente(32): uma dimensão defensiva, definidora de um status negativus e libertatis (poder reconhecido pelo direito de exigir a omissão ou abstenção por parte de terceiros e do Estado, de quaisquer tipos de lesões ou ofensas à saúde), mas também uma componente participativa, como direito de quota-parte em sentido amplo (i.e, direito de tomar parte nos sucessos e insucessos da vida social), neste caso dominada pelas pretensões prestativas em sentido amplo, quer se trate de direitos do status positivus libertatis (direitos a protecção, vale dizer, a exigir do Estado a adopção das medidas materiais e/ou normativas necessárias à protecção da saúde dos cidadãos), quer se trate de direitos do status positivus socialis (integrado pelos direitos de participação em sentido estrito ou direitos a prestações materiais (ou fácticas) sociais – cuidados de saúde, distribuição de medicamentos, etc.).

Nas certeiras palavras de Currea-Lugo(33), só compreendemos a saúde como bem, na globalidade da sua protecção jusfundamental, encarando-a: (1) como parte de outros direitos; (2) como condição assegurável a partir da garantia de outros direitos; (3) como condição que limita o exercício de outros direitos; (4) como resultado da abstenção do Estado e (5) como direito em si, que contempla tanto (a) o dever de os Estados prevenirem a doença, como (b) um dever de assistência, por sua vez desdobrado nas faculdades jurídicas constitutivas do direito ao serviço (pretensões de disponibilidade, acessibilidade económico-financeira, geográfica, informativa, etc.) e do(s) direito(s) no serviço.

Pela nossa parte, atidos à vertente social do direito, que a todos nos co-responsabiliza, propugnámos já a deverosidade (validade, justeza e correcção) de uma posição jussubjectiva activa substancial de vantagem das pessoas perante a sociedade – direito em sentido amplo – tendo por conteúdo a provisão de serviços e produtos de saúde com carácter essencial de que comprovadamente necessitem; o que implica a invenção e estruturação de soluções institucionais adequadas à garantia da disponibilização e acessibilidade económica, geográfica e social desses bens e à respectiva aceitabilidade ou acomodação e reclamada qualidade, assim como a desvelação/constituição dos fundamentos e critérios materiais e processuais para a sua determinação. Significa isto que as pessoas podem exigir das comunidades político-sociais de integração (a começar pelo Estado) a que pertencem, a prestação de cuidados essenciais para a manutenção, recuperação ou minoração dos danos das suas capacidades comunicativas, sensitivas, intelectuais, activas e produtivas ou para a paliação de aflições intoleráveis, sendo-lhes depois reconhecidas pretensões jurídicas de vinculatividade graduada, em função da sua necessidade e da importância dos cuidados, à obtenção de outros produtos e serviços. Em contrapartida, acham-se solidariamente responsabilizados, na medida das suas capacidades, a contribuir para a garantia da resposta social e colectiva às demandas legitimamente feitas a este nível, normalmente por via fiscal ou contributiva, mas também, cada vez mais, a participar na sua sustentação mediante o pagamento de taxas ou quase-preços públicos.

[continua no próximo número]

 

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CORRESPONDÊNCIA

Luís A. M. Menezes do Vale

E-mail: lvale@fd.uc.pt

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