ARTIGO

Políticas públicas para o comércio de produtos orgânicos no Brasil

Public Polices for organic products trade in Brazil

Leandro Santos^1,*, Zelimar Bidarra², Carla Schmidt² e Jefferson Staduto²

¹ IFPR - Instituto Federal do Paraná. Avenida Cívica, 475, CEP 85935-000, Centro Cívico, Assis Chateaubriand – PR, Brasil;

² UNIOESTE – Universidade Estadual do Oeste do Paraná. Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional e Agronegócio. Toledo – PR, Brasil.

(*E-mail: leandro.santos@ifpr.edu.br)

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RESUMO

O objetivo deste trabalho é fazer uma análise descritiva sobre as políticas públicas que têm sido implementadas no Brasil para dois aspectos sobre o comércio de produtos orgânicos, quais sejam, a certificação e o incentivo ao consumo. Primeiro, analisou-se os instrumentos existentes referentes a regulamentação e certificação para o comércio dos produtos. A análise foi feita com base em uma Lei Federal, dois Decretos e quatro Instruções Normativas que regulam o processo de certificação no País. Em seguida, discutiu-se os incentivos ao consumo de tais produtos, que por serem mais saudáveis, podem trazer melhorias na qualidade de vida da população. Com respeito a regulamentação e certificação para o comércio de produtos orgânicos, apurou-se que estes são temas tratados pelas políticas públicas implementadas no Brasil nos últimos anos, que tem buscado trazer maior transparência e confiança para a cadeia produtiva. Com relação aos incentivos para o consumo, destaca-se a importância dos mercados institucionais como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Tais incentivos estão presentes no Plano Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PLANAPO) 2013-2015 e 2016-2019, e desta forma, também tem sido foco das políticas públicas implantadas no Brasil.

Palavras-Chave: Agricultura Orgânica; Certificação; Políticas Públicas.

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ABSTRACT

The objective of this work is to make a descriptive analysis on the public policies that have been implemented in Brazil for two aspects of the trade of organic products, namely, certification and the incentive to consumption. First, it analyzed the existing instruments regarding regulation and certification for trade in products. The analysis was based on a Federal Law, two Decrees and four Normative Instructions that regulate the certification process in the country. Next, we discussed the incentives to consume such products, which, by being healthier, can bring about improvements in the quality of life of the population. With regard to incentives for consumption, it highlights the importance of institutional markets such as the Food Acquisition Program (PAA) and the National School Feeding Programme (PNAE). Such incentives are present in the National Plan of Agroecology and Organic Production (PLANAPO) 2013-2015 and 2016-2019, and thus, has also been the focus of public policies implemented in Brazil.

Key-Words: Organic Farming; Certification; Public Policies.

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INTRODUÇÃO

No tocante ao desenvolvimento econômico e social, o peso estratégico do setor de produção e comercialização de alimentos torna-o foco primordial do planejamento governamental e para a estruturação de políticas públicas. Este fato torna-se constatável pelo reconhecimento da existência do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), que é pré-requisito para o desenvolvimento econômico e social da população de um país (ONU, Comentário Geral nº 12, Par. 6º). De acordo com Valente (2002), o DHAA é o direito ao acesso, entre outras coisas, à alimentação suficiente e adequada, em quantidade e em qualidade, para que se tenha uma vida digna.

Nesta perspectiva, de acordo com Caporal e Petersen (2012), o Brasil tem exercido papel importante, ora sendo citado como uma das maiores potências agrícolas no mundo, devido a sua alta produtividade resultante dos grandes cultivos modernizados e avanços científicos-tecnológicos, ora por ações voltadas ao fortalecimento da Agroecologia.

Conforme Anacleto e Paladini (2015) os produtos orgânicos, prática de cultivo no âmbito da agroecologia, são oriundos de uma específica cadeia produtiva de alimentos e são alvos da ação governamental, dadas as necessidades básicas da população quanto à qualidade alimentar e a preservação ambiental. Bauainai e Batalha (2007) também afirmam que o desenvolvimento da agricultura orgânica demanda níveis mais altos de apoio do Estado do que a agricultura convencional, principalmente no que diz respeito ao apoio a pesquisa e ao trabalho de extensão, bem como uma maior conscientização dos consumidores sobre a importância destes produtos.

O objetivo deste trabalho é fazer uma análise descritiva sobre as políticas públicas que têm sido implementadas no Brasil para dois aspectos sobre comércio de produtos orgânicos, quais sejam, a certificação e o incentivo ao consumo. Busca-se verificar quais foram as medidas adotadas pelo Estado no sentido de alavancar a regulamentação da certificação dos produtos e para o estímulo à inserção deste tipo de produto na alimentação dos brasileiros.

O trabalho está organizado da seguinte forma: além deste tópico introdutório, a segunda secção descreve o método de análise utilizado. A terceira secção conceitua a agricultura orgânica e trata do papel do Estado nas questões de certificação e incentivo ao consumo destes produtos. A quarta secção trata dos resultados da investigação, apresentando as políticas públicas direcionadas a este setor no Brasil. A quinta secção traz as considerações finais.

MÉTODOS

A abordagem utilizada neste artigo é a qualitativa que, segundo Serapioni (2000) se estrutura em um método que analisa o comportamento humano de maneira subjetiva, exploratória, descritiva e indutiva. Em tal abordagem, os resultados da investigação são abrangentes e não-generalizáveis. Essas características estão presentes neste artigo.

Nesta perspectiva, o artigo trata de alguns aspectos relativos ao sistema de certificação de produtos orgânicos do Brasil e de iniciativas para o incentivo ao consumo destes produtos, os quais precisam estar articulados pelas políticas públicas que atuam na regulamentação do sistema de certificação de produtos orgânicos.

Os procedimentos investigativos e analíticos se assentam na pesquisa bibliográfica e documental. Os documentos analisados foram a Instrução Normativa 007/99 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, a Lei Federal nº 10.831 de 23 de dezembro de 2003, o Decreto nº 6.323 de 27 de dezembro de 2007, as Instruções Normativas nº 64/2008, 17/2009, 18/2009 e 19/2009, o Decreto nº 7.794 de 20 de agosto de 2012, o PLANAPO 2013-2015 e o PLANAPO 2016-2019.

REFERENCIAL TEÓRICO

Esta secção trata dos principais conceitos que dão suporte à discussão as políticas públicas para o comércio de produtos orgânicos no Brasil.

Agricultura Orgânica

A definição de um produto como orgânico é significativa quando feita a partir da verificação de que ele é resultado de um sistema de produção agrícola orgânico. Tratando-se especificamente de “alimentos orgânicos”, Wilkins e Hillers (1994) sugerem que uma maneira mais apropriada de menção seria “alimentos organicamente produzidos”, pois resultam de um processo produtivo, que desde o processamento até a embalagem suprime a utilização de insumos sintéticos ou produtos químicos. Desta forma, as características dos produtos orgânicos decorrem estritamente dos métodos de cultivo utilizados na produção, de forma que uma superior qualidade intrínseca do alimento, expressa pela denominação “orgânica”, só pode ser assegurada pela normatização do seu processo produtivo.

Sendo o processo produtivo o local onde se dá o surgimento da característica orgânica, torna-se crucial a definição de como se dá tal processo para a definição de um produto como orgânico. Neste sentido, Ramesh et al. (2005) e Anderson et al. (2006) indicam que a essência da agricultura orgânica está estruturada na ideia da mínima utilização de insumos químicos externos, tais como: pesticidas e fertilizantes químicos sintéticos, organismos geneticamente modificados, estimulantes de crescimento sintéticos e antibióticos. A ausência completa de resíduos destes produtos não pode ser totalmente assegurada, em virtude da contaminação ambiental mais ampla que decorre do uso generalizado em lavouras de cultivo intensivo. Desse modo, o objetivo principal da agricultura orgânica passou a ser a utilização de mecanismos que possam reduzir, ao mínimo possível, a contaminação do ar, do solo e da água, englobando todo o processo produtivo (Ramesh et al., 2005; Anderson et al., 2006).

No Brasil a definição oficial para produção orgânica se encontra na Lei 10.831 de 23 de dezembro de 2003, segundo a qual:

Art. 1º: Considera-se sistema orgânico de produção agropecuária todo aquele em que se adotam técnicas específicas, mediante a otimização do uso dos recursos naturais e socioeconômicos disponíveis e o respeito à integridade cultural das comunidades rurais, tendo por objetivo a sustentabilidade econômica e ecológica, a maximização dos benefícios sociais, a minimização da dependência de energia não-renovável, empregando, sempre que possível, métodos culturais, biológicos e mecânicos, em contraposição ao uso de materiais sintéticos, a eliminação do uso de organismos geneticamente modificados e radiações ionizantes, em qualquer fase do processo de produção, processamento, armazenamento, distribuição e comercialização, e a proteção do meio ambiente (BRASIL, 2003).

De maneira geral, pode-se dizer então que a agricultura orgânica é portadora de características que podem favorecer a promoção dos produtos resultantes do seu processo produtivo, conferindo-lhe uma qualidade superior, porque suprime a utilização de insumos químicos externos. Isso culmina em produtos mais saudáveis, seja pelo suposto maior valor nutritivo, seja pela menor quantidade de resíduos de pesticidas e, também, porque é um método de cultivo mais preocupado com a sustentabilidade ecológica do sistema, conforme indicado nos trabalhos de Borguini (2006), Pussemier et al. (2006), e Silva et al. (2011) A superioridade em termos de qualidade cria a oportunidade para preços superiores, tonando-se uma alternativa para os pequenos agricultores, propensa a maior utilização relativa de mão de obra e operação em pequena escala.

Feita a definição de agricultura orgânica, o próximo tópico busca explicar o papel da certificação, que é um importante instrumento para a confiabilidade na qualidade da característica orgânica dos produtos, bem como o papel do Estado neste processo.

Certificação e Incentivo ao Consumo: o Papel do Estado

A certificação pode ser definida como atividades realizadas por um organismo independente da relação comercial, denominadas pela ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) e pelo INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia) como entidades de terceira parte, que tem por objetivo atestar publicamente que determinado produto, processo ou serviço atende as normas técnicas ou está em conformidade com requisitos específicos de qualidade. As atividades realizadas pelo organismo certificador (denominação também aplicada pela ABNT e pelo INMETRO) são feitas através de auditorias no processo produtivo daqueles produtores que demandam a certificação, na coleta e em ensaios de amostras, consistindo em um processo sistematizado, com regras pré-definidas, devidamente acompanhadas e avaliadas. Quando comprovada a obediência às normas, a empresa ou produtor recebe a certificação, o que garante tecnicamente a conformidade, qualidade, segurança e um elevado nível de seus produtos, processos ou serviços (ABNT, 2015; INMETRO, 2015).

Porém, de acordo com Martins de Souza (2000), estas características não podem ser verificadas de forma direta e objetiva pelo consumidor, de maneira que a instituição de um certificado de qualidade contribui para a redução da incerteza do comprador em relação a qualidade do produto.

Neste sentido, para que a qualidade possa ser avaliada é necessário que esta seja estabelecida através de características a serem dimensionadas, que são denominadas como requisitos ou diretrizes para as atividades (Alves, 2011). Os requisitos de qualidade podem ser fruto de uma ação do Estado, neste caso de caráter obrigatório, buscando assim a segurança para o consumidor. As normas e regulamentações impostas pelo Estado, e que atendam a demanda da sociedade, surgem como instrumento de redução ou mesmo de eliminação de falhas do mercado, cujas causas encontram-se na informação assimétrica ou imperfeita entre as partes que executam uma transação (Farina et al., 1997). A adequação às normas e às regulamentações é feita através das atividades de avaliação da conformidade, que são procedimentos de análise e verificação do atendimento às normas pré-estabelecidas, e que tem entre os seus mecanismos, a certificação.

No Brasil o produtor orgânico deve fazer parte do Cadastro Nacional de Produtores Orgânicos, o que se torna possível caso o mesmo seja certificado por um dos três mecanismos descritos a seguir:

a) Certificação por Auditoria – A concessão do selo é feita por um organismo certificador credenciado no MAPA. O credenciamento do organismo certificador é precedido por uma etapa prévia de acreditação, que é realizada pelo INMETRO, que estabelece exigências técnicas e procedimentos necessários para a acreditação deste organismo. Neste sistema, a verificação da conformidade é feita com o instrumental disponibilizado pela avaliação de conformidade, através de Auditoria (Brasil, 2007; Holanda e Abreu, 2013).

b) Sistema Participativo de Garantia – Caracterizado pela responsabilidade coletiva dos membros deste Sistema. Neste caso, os produtores, os assessores técnicos e os consumidores consolidam um esquema de confiança, segundo o qual os agentes envolvidos atestam solidariamente a responsabilidade do outro. A legalidade deste Sistema requer um Organismo Participativo de Avaliação da Conformidade, legalmente constituído e credenciado pelo MAPA (obedecendo os critérios definidos pelo Decreto nº 6.323/2007), que responde pela emissão do selo. É um organismo com responsabilidade jurídica própria, responsável por atestar a conformidade orgânica dos produtos, sendo responsável pelos registros para a rastreabilidade dos produtos e processos (Conceição e Fermam, 2011; Holanda e Abreu, 2013).

c) Controle Social na Venda Direta – A legislação brasileira (Lei nº 10831/2003 e Decreto nº 6.323/2007) abriu uma exceção para a obrigatoriedade de certificação dos produtos orgânicos para a agricultura familiar. Exige, porém, a vinculação a uma organização de controle social, devidamente cadastrada no MAPA, podendo ser um grupo, associação, cooperativa ou consórcio. Os produtores devem, ainda, garantir a rastreabilidade dos seus produtos e o livre acesso dos órgãos fiscalizadores e dos consumidores aos locais de produção e processamento. Com isso, os agricultores familiares passam a fazer parte do Cadastro Nacional de Produtores Orgânicos. Nesse mecanismo, o mercado se desenvolve em circuitos curtos, principalmente em feiras locais, onde a garantia da qualidade é passada diretamente pelo produtor ao consumidor, na forma de relacionamentos interpessoais (Medaets e Fonseca, 2005; Conceição e Fermam, 2011).

Com respeito ao papel do Estado quanto ao incentivo ao consumo de produtos orgânicos, Morgan e Sonnino (2008) argumentam que devido ao seu poder de regulação e supervisão da qualidade dos alimentos comercializados, o Estado pode estimular determinadas cadeias alimentares, inclusive através de mecanismos de aquisições públicas. Para os autores, atuando desta forma, o Estado estaria promovendo práticas sustentáveis e hábitos alimentares mais saudáveis.

Fica clara a importância do papel do Estado, através de políticas públicas que visem promover mecanismos reguladores para o comércio de produtos orgânicos, como forma de garantir aos consumidores a certeza de que estão adquirindo produtos que possuem as características informadas, como também aos produtores, como os incentivos para participarem e para fortalecer um mercado que possua credibilidade.

A REGULAMENTAÇÃO PARA CERTIFICAÇÃO DE PRODUTOS ORGÂNICOS NO BRASIL

O surgimento da agricultura orgânica no Brasil aconteceu entre as décadas de 1960 e 1970, e sua concepção se deu a partir do movimento ambientalista, na época caracterizado como um movimento social. Este movimento era norteado pelas reivindicações dos pequenos agricultores que contestavam a adoção irrestrita de insumos com vistas ao aumento da produtividade agrícola, essência da Revolução Verde, preconizando a discussão sobre formas alternativas de agricultura (Schmidt; 2001; Schultz, 2006).

Na década de 1980, a produção agrícola com uma visão mais sustentável ambiental e socialmente se estabelece sobre dois modelos, um baseado no mercado e outro na agricultura familiar, que de acordo com Abramovay (1997, p. 3) “... é aquela em que a gestão, a propriedade e a maior parte do trabalho, vêm de indivíduos que mantêm entre si laços de sangue ou de casamento”.

Esta mudança de visão evidencia-se com a criação da rede Ecovida de agroecologia que trouxe a discussão sobre a necessidade de regulamentação relativa à certificação de produtos orgânicos no Brasil, necessária para o aumento na escala de produção (Canuto, 1998; Schultz, 2006). Além disto, emerge a maior preocupação com uma alimentação mais saudável e uma maior consciencialização ambiental, o que trouxe aumento na demanda pelos produtos orgânicos (Ormond et al., 2002).

Na década de 1990, destacou-se a realização da Conferência sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (RIO-92 ou ECO 92) que consolidou o conceito de desenvolvimento sustentável em âmbito mundial, evento que trouxe avanço significativo para o debate sobre as práticas voltadas para a defesa do meio ambiente, propondo regras inclusive, para a proteção da biodiversidade (Arifa, 2012). Nesta mesma época, expandiram-se os pontos de comércio de produtos naturais, com a entrada destes no comércio feito por supermercados (Ormond et al., 2002). Desde então, a agricultura orgânica passou a ser vista como um mercado com potencial tanto para a melhoria na qualidade de vida das pessoas, como para um melhor nível de renda dos produtores deste segmento. Foi nesta época que as primeiras intervenções governamentais no Brasil para este setor começaram a se constituir.

O aumento da produção e da comercialização de produtos orgânicos, na década de 1990, levou o governo a tomar medidas no sentido de regulamentar o setor para que a comercialização dos produtos fosse feita de maneira a proteger os consumidores. Em 1994 algumas ONGs (Organizações Não Governamentais) propuseram ao Ministério da Agricultura a regulamentação da certificação de produtos orgânicos. Esse ministério pela Portaria nº 178 de agosto de 1994, criou uma comissão especial para propor normas de certificação de produtos orgânicos (Camargo et al., 2002). Em abril de 1995 o Ministério da Agricultura, através da Portaria nº 192, nomeou os membros para comporem o Comitê Nacional de Produtos Orgânicos. Em outubro de 1998, com a Portaria nº 505, o Ministério da Agricultura trata da produção, processamento, acondicionamento e transporte de produtos orgânicos, com definições extraídas através de consulta pública realizada por 90 dias. Mas, foi somente em maio de 1999 que oficialmente foi regulamentada a certificação orgânica, com a publicação da Instrução Normativa 007/99 do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA (Brasil, 1999; Medaets e Fonseca, 2005).

Verifica-se então neste período a preocupação do Estado em implementar normas e regulamentações, que de acordo com Farina (1997) podem ser demandadas pela sociedade, neste caso através do aumento no consumo de produtos orgânicos, e atuam como instrumento de redução das falhas de mercado, causadas pela existência de informação assimétrica ou imperfeita entre compradores e vendedores de produtos orgânicos.

A formalização das normas da produção agrícola orgânica se deu com a aprovação da Lei Federal n° 10.831, de 23 de dezembro de 2003, a qual contempla normas, tipificação, processamento, envase, distribuição, identificação e certificação dos produtos orgânicos. Dentre os vários avanços que esta Lei propõe pode-se citar: a consolidação dos diversos modelos de agriculturas alternativas sob a denominação “Agricultura Orgânica” e, também, maior facilidade para que os produtores orgânicos possam vender diretamente para os consumidores. Além disso, reconheceu a necessidade da regulamentação para a certificação de produtos orgânicos no Brasil, como pressupôs no Art. 3°: “Para sua comercialização, os produtos orgânicos deverão ser certificados por organismo reconhecido oficialmente, segundo critérios estabelecidos em regulamento” (Brasil, 2003).

Os produtores agrícolas que atuam no mercado de produtos orgânicos, bem como as organizações autorizadas a emitir certificações passaram a se submeter ao Decreto n° 6.323, em 27 de dezembro de 2007, que regulamenta a Lei n° 10.831 (Borguini e Torres, 2006; Leite, 2009; Dalcin et al., 2013). O Decreto disciplina as atividades pertinentes ao desenvolvimento da agricultura orgânica, tratando de temas como produção, comercialização, informações quanto à qualidade, dos mecanismos de controle, da fiscalização, das proibições e penalidades, entres outros (Brasil, 2007).

No intervalo entre a aprovação da Lei nº 10.831 em 2003 e o Decreto nº 6.323 em 2007, a Instrução Normativa do MAPA nº 16, instituída em junho de 2004 é que dava amparo legal para questões relacionadas ao órgão certificador, a exigência de registros e documentos pelo MAPA. Ainda em 2004, no mês de julho foi editada a Portaria 158, do MAPA, que tratou da Comissão Nacional para a Produção Orgânica das Comissões da Produção Orgânica nas Unidades da Federação, que tinham por finalidade executar o programa PRÓ-ORGÂNICO, que teve como um de seus objetivos a regulamentação do setor de agricultura orgânica (Fonseca et al., 2009).

De acordo com Medaets e Fonseca (2005), no Brasil o estabelecimento da regulamentação para a agricultura orgânica se preocupou em estabelecer um debate sobre o tema, com a participação de todos os agentes envolvidos no setor, na tentativa de constituir um consenso em relação as medidas a serem tomadas. O principal destaque foi o da qualidade orgânica, a ser garantida sem que houvesse a obrigação da certificação. Ficou estabelecido que esta garantia poderia ser feita de forma relacional ou participativa, o que favorece substancialmente os pequenos produtores, que não têm a obrigação de arcar com os custos de uma certificação por Auditoria.

O caminho adotado pelo Brasil de permitir que a garantia da qualidade dos produtos orgânicos possa ser realizada para além do processo de certificação por Auditoria, também pela forma Relacional, a partir da venda direta sem certificação, e pela Garantia Participativa, demonstra a intenção do Estado brasileiro em dar preferência ao desenvolvimento social do setor da agricultura orgânica, em especial ao pequeno produtor, originário da agricultura familiar. Até aqui, o desenvolvimento desse setor se limitou ao mercado interno, já que esta flexibilidade traz dificuldades para a exportação dos produtos, visto que a metodologia adotada no Brasil não é reconhecida em outros países.

Além da Lei n° 10.831 e do Decreto 6.323 há, ainda, algumas instruções normativas, quais sejam: Instrução Normativa n° 64/2008 que regulamenta tecnicamente os sistemas orgânicos de produção animal e vegetal; Instrução Normativa n° 17/2009 que contempla as normas técnicas para a obtenção de produtos orgânicos oriundos do extrativismo sustentável; Instrução Normativa n° 18/2009 que regulamenta o processo, armazenamento e o transporte de produtos orgânicos em geral e, especificamente, o processamento de produtos apícolas e a Instrução Normativa n° 19/2009, que dispõe sobre os requisitos legais que devem ser seguidos pelos Organismos de Avaliação da Conformidade Orgânica (Pinheiro, 2012). Estas instruções normativas demonstram a importância do papel do Estado para operacionalização do setor de agricultura orgânica no Brasil, pois sem tais normativas legais, a transparência e a confiança dos consumidores nos agentes produtivos e comerciais estariam prejudicadas.

Para além das questões legais e normativas, o Estado se faz presente também com a implementação de políticas de incentivo à produção e ao consumo de produtos orgânicos. Neste sentido, o Decreto n° 7.794, publicado em 20 de agosto de 2012, institui a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica no Brasil (PNAPO) que tem por objetivo:

(...) integrar, articular e adequar políticas, programas e ações indutoras da transição agroecológica e da produção orgânica e de base agroecológica, contribuindo para o desenvolvimento sustentável e a qualidade de vida da população, por meio do uso sustentável dos recursos naturais e da oferta e consumo de alimentos saudáveis (Brasil, 2012, Art. 1º).

As diretrizes que estruturam esta política levam em consideração diversos fatores, como uma maior conscientização ambiental, a conservação e recomposição dos ecossistemas e uma maior preocupação com as relações de trabalho no meio rural de base agroecológica. Mediante a ele quer-se promover a busca pela soberania e segurança alimentar e nutricional, com uma alimentação saudável, através da oferta de produtos orgânicos de maior qualidade, e que não coloquem em risco a saúde dos consumidores (Brasil, 2012). Esta ideia é condizente com os argumentos de Borguini e Torres (2006) para quem os alimentos produzidos de forma orgânica contêm vantagens nutritivas e menores níveis de resíduos indesejáveis, sendo mais benéficos à saúde humana.

Os encaminhamentos para que as diretrizes sejam implementadas e que os objetivos sejam alcançados estão no PLANAPO. Esse plano, publicado em 2013, para a vigência entre 2013 e 2015, foi elaborado pela Câmara Interministerial de Agroecologia e Produção Orgânica (CIAPO), com participação da sociedade representada na Comissão Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (CNAPO) e teve a articulação de dez ministérios. O plano é formado por um conjunto de 125 iniciativas, distribuídas em quatorze metas e organizadas em quatro eixos estratégicos, sendo eles: I) Produção; II) Uso e Conservação de Recursos Naturais; III) Conhecimento; e IV) Comercialização e Consumo (Brasil, 2012, 2013).

O objetivo geral do eixo Comercialização e Consumo é “Fortalecer e ampliar o consumo de produtos orgânicos e de base agroecológica com ênfase nos circuitos curtos de comercialização (mercados locais e regionais), mercados institucionais e compras governamentais” (Brasil, 2013, p. 73). As estratégias propostas pelo referido eixo, de maneira resumida, estão fundamentadas em melhorias na divulgação da produção e do consumo, na infraestrutura, na gestão e do financiamento dos espaços de comercialização, priorizando circuitos curtos de comercialização, no estímulo das compras governamentais, principalmente através do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no incentivo a participação das mulheres e jovens, e na melhoria dos sistemas de informação. O eixo propõe o “Apoio à promoção e comercialização de produtos orgânicos e de base agroecológica” (Brasil, 2013, p. 74), detalhando-o em 13 iniciativas (Quadro 1).

Dentre os avanços auferidos pelo PLANAPO, cita-se o fortalecimento da agricultura familiar orgânica, através dos serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), o qual os agricultores podem acessar por meio das Chamadas Públicas feitas pelo MDA. As Chamadas Públicas em Agroecologia e Sustentabilidade atenderam 132.744 famílias, com uma execução orçamentária de R$ 324 milhões (€ 95,46 milhões)[1] até 2014, com a inclusão de pelo menos 50% de mulheres nas chamadas. Destaca-se também a disponibilização pelo governo federal, por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) e do Plano Agrícola e Pecuário, de R$ 7 bilhões (€ 2,06 bilhões)[2] que fortaleceram o processo de acesso a certificação de produção orgânica dos agricultores familiares, que somam 80% dos produtores certificados no Brasil (Brasil, 2016a).

A evolução do número de produtores cadastrados no MAPA como agricultores orgânicos também podem ser um indicativo dos resultados do PLANAPO. De acordo com Fonseca et al. (2015), em dezembro de 2012 o número total de produtores no Cadastro Nacional de Produtores Orgânicos, no MAPA, era de 5.934. Em julho de 2016, este número tinha aumentado para 13.143 produtores orgânicos cadastrados (Brasil, 2016b). Este aumento só se tornou possível graças ao esforço do Estado tanto no que se refere a regulamentação do setor, como também do incentivo ao consumo, em especial através de compras governamentais, conforme previsto nas iniciativas do PLANAPO 2013-2015.

Destaca-se que, no que diz respeito aos circuitos curtos de comercialização, mais especificamente sobre as compras governamentais, verifica-se que o PLANAPO tem relação direta com o PNAE pois, de acordo com Turpin (2008), o PNAE ao longo de sua história implementou ações que buscaram utilizar o programa como instrumento de Desenvolvimento Local/Territorial, primeiramente pela inserção na legislação de diretrizes de apoio à agricultura familiar e estímulo ao desenvolvimento sustentável, com aquisição de gêneros alimentício básicos preferencialmente produzidos e comercializados localmente. A partir de 2003 tal direcionamento ganhou destaque com a criação do PAA, que foi instituído no artigo 19 da Lei n° 10.696 em julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto nº 7.775 de 4 de julho de 2012, que dentre suas finalidades, quer “(...) promover e valorizar a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de alimentos, e incentivar hábitos alimentares saudáveis em nível local e regional” (Brasil, 2012, Art. 2º), trazendo um marco legal para a promoção da compra dirigida da agricultura e da agroindústria familiar (Turpin, 2008).

No Quadro 1 vê-se também iniciativas para fortalecer a preferência dos produtos orgânicos para os indivíduos em idade escolar. Essa medida está diretamente relacionada com a expansão do mercado no circuito de entidades governamentais, com o atributo de qualidade das refeições oferecidas às crianças e adolescentes.

Com o fim da vigência do PLANAPO com abrangência no período de 2013 a 2015, no dia 3 de maio de 2016 é publicada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário a Portaria Interministerial nº 1, que institui o PLANAPO para o período de 2016 a 2019, com o objetivo de dar continuidade a consolidação e aperfeiçoamento da política agrícola com base agroecológica e de produção orgânica (Quadro 2). O novo plano é composto por seis eixos: I) Produção; II) Uso e conservação de recursos naturais; III) Conhecimento; IV) Comercialização e consumo; V) Terra e território e VI) Sociobiodiversidade, sendo que os eixos V e VI foram adicionados após debate no Seminário “Dialoga Brasil Agroecológico”, realizado no segundo semestre de 2015 (Brasil, 2016c).

O PLANAPO 2016-2019 no eixo Comercialização e Consumo de produtos orgânicos mantêm algumas premissas importantes que estavam presentes na primeira versão, dentre elas, a preocupação com o incentivo a compra de produtos orgânicos através de programas governamentais, a realização de campanhas de promoção com ênfase na qualidade dos produtos, a participação de mulheres e jovens, e o fortalecimento da agricultura familiar para atuação neste setor.

Verifica-se, dessa maneira, que o Estado brasileiro tem privilegiado a formulação de políticas públicas com vistas ao desenvolvimento da agricultura orgânica no país. Estas políticas têm se focado na regulamentação do setor, tanto no que diz respeito às normas de produção para o enquadramento dos produtos nesta denominação, bem como na sua comercialização. Como exemplo positivo de interferência da política pública neste setor pode-se citar o PAA, considerado uma iniciativa adequada para o desenvolvimento da agricultura orgânica e que vem sendo implementado em todo o país.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi fazer uma análise descritiva sobre as políticas públicas que têm sido implementadas no Brasil para dois aspectos sobre o comércio de produtos orgânicos, quais sejam, a certificação e o incentivo ao consumo, no sentido de apontar como este setor se integrou a agenda governamental nos últimos anos.

A certificação dos produtos, ferramenta importante para um comércio mais transparente, está regulamentada. Este procedimento institucionaliza o mercado para os produtos, trazendo menos incerteza para que as transações possam ser executadas. Este é um passo essencial para que haja desenvolvimento no setor.

A importância do incentivo ao consumo de produtos orgânicos é notada ao se verificar que algumas políticas públicas se materializam através das compras governamentais, no Programa de Aquisição de Alimentos e no Programa Nacional de Alimentação Escolar que citam diretamente a importância da aquisição de produtos orgânicos para a melhoria na qualidade nutricional dos estudantes.

A instauração da Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica é resultado da articulação de vários ministérios e da sociedade civil organizada, demonstrando que o desenvolvimento da agricultura orgânica faz parte da pauta de políticas públicas no Brasil.

No entanto, é necessário que se leve em consideração que as políticas públicas implementadas pelos governos são resultantes das forças e interesses em um dado momento e que, por este motivo, seus objetivos e prioridades estão diretamente ligadas ao momento histórico em que o País se encontra. Neste sentido, se destaca o fato de que a agricultura orgânica ainda é uma área relativamente nova no Brasil e no mundo e que seu grau de importância ainda está em plena expansão. Assim, novos incentivos para o setor são esperados e fundamentais.

Outras iniciativas que podem ir ao encontro do incentivo ao desenvolvimento da agricultura orgânica no Brasil são: I) campanhas de incentivo ao consumo de produtos mais saudáveis e com menos impactos ao meio ambiente; II) campanhas informacionais sobre os diferentes selos de certificação, no sentido de esclarecer as opções dos consumidores; III) incentivo para que novos organismos certificadores ingressem no mercado, inclusive através de entidades governamentais, para que o custo da certificação seja reduzido e se torne mais acessível aos pequenos produtores; IV) promoção da avanço e criação de tecnologias, como máquinas e equipamentos, direcionados ao cultivo orgânico de modo a reduzir a quantidade de mão de obra necessária para tal prática e aumentar o ganho em produtividade. Estas ações, dentre outras, podem contribuir para que a prática da agricultura orgânica e o consequente consumo destes produtos tenham maior desenvolvimento.

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Recebido/received: 2016.10.07

Recebido em versão revista/received in revised form: 2017.01.24

Aceite/accepted: 2017.02.03

 

Notas

[1] Considerado cotação do Euro do dia 20/01/2017 à R$ 3,394.

[2] Considerado cotação do Euro do dia 20/01/2017 à R$ 3,394.