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Silva Lusitana

versão impressa ISSN 0870-6352

Silva Lus. vol.22 no.1 Lisboa jun. 2014

 

ARTIGOS

 

Políticas Públicas de Apoio à Fileira Florestal em Portugal

Public policies' support for the forest sector in Portugal

Politiques publiques de soutien à la filière forestière au Portugal

 

*Elsa de Morais Sarmento e **Vanda Dores

*Docente, Departamento de Economia, Gestão e Engenharia Industrial. Universidade de Aveiro, Campus Universitário de Santiago, 3810-193 AVEIRO. Principal Evaluation Officer, African Development Bank, Tunisia. E-mail: esarmento@ua.pt; elsa.sarmento@gmail.com

**Técnica Superior, Direção de Serviços de Estatística. Gabinete de Estratégia e Estudos. Ministério da Economia, Rua da Prata 8, 1149-057 LISBOA. E-mail: vanda.dores@gee.min-economia.pt

 

RESUMO

Desde sempre que o poder político reconheceu os benefícios da Floresta. Mas não obstante o reconhecimento da sua enorme importância, a Floresta portuguesa nunca foi encarada como uma efetiva prioridade nacional, muito embora lhe tenham sido destinados substanciais recursos públicos ao longo dos últimos anos. Apesar de existir desde 1998 uma estratégia europeia para a Floresta, não existe formalmente a nível europeu uma Política Florestal Comum. Esta permanece essencialmente da competência de cada Estado-Membro, enquadrada nos desenvolvimentos da Política Agrícola Comum e de uma ou outra iniciativa europeia avulsa. Contudo, a União Europeia tem vindo a contribuir e a influenciar o policy-making, através de políticas comuns baseadas no princípio da subsidiariedade e no conceito de responsabilidade partilhada. Assim sendo, a gestão sustentável das Florestas tem-se baseado na coordenação de políticas dos Estados-Membros com as políticas e iniciativas comunitárias. Estas têm permitido a existência de medidas de apoio à Floresta no âmbito dos diversos Quadros Comunitários de Apoio, dos quais Portugal tem vindo a beneficiar. Este trabalho descreve os principais programas de apoio ao investimento e as principais medidas legislativas ao longo da última década, enquadrando a sua génese e motivação, aludindo ao contexto nacional e internacional em que foram prosseguidas.

Palavras-chave:floresta, medidas de política, apoios públicos, governação

 

ABSTRACT

Since long that politicians have recognized the benefits of the Forest. But despite the recognition of its huge importance, the Portuguese forest has never been given full consideration as an effective national priority, despite the substantial allocation of public resources over the past years. While there is since 1998, a European strategy for the Forests, there is not a formalised Common European forest policy. Forest policy remains essentially a concern at the Member State level, framed by the developments in the Common Agricultural Policy and one or another disjoint European initiative. However, the European Union has been contributing and influencing policy-making, through common policies based on the principle of subsidiarity and the concept of shared responsibility. Therefore, the sustainable management of Forests has been basically based on Member States' policy coordination with European Community policies and initiatives. These have given rise to different support schemes under the various Community Support Frameworks, from which Portugal has benefited. This paper describes the main programs in support of Forest investments and the major legislation over the last decade, framing its genesis and motivation, and alluding to the national and international context in which they were pursued.

Key words: forest, policy measures, public support, governance

 

RÉSUMÉ

Le pouvoir politique a toujours reconnu les avantages de la Forêt. Mais malgré la reconnaissance de son intérêt, la Forêt portugaise n'a jamais été considérée comme une priorité nationale effective, même si on lui a attribué d'importantes ressources publiques au cours des dernières années. Bien qu'il existe depuis 1998 une stratégie européenne pour la Forêt, il n'existe pas formellement une politique forestière commune au niveau européen. La politique forestière reste essentiellement la responsabilité de chaque État-Membre, encadré par l'évolution de la Politique Agricole Commune et des initiatives européennes isolées. Toutefois, l'Union Européenne a contribué et influencé l'élaboration des politiques, à travers des politiques communes fondées sur le principe de subsidiarité et la notion de responsabilité partagée. Par conséquence, la gestion durable des Forêts a été basée sur la coordination des politiques des États-Membres avec les politiques et initiatives Communautaires. Celles-ci ont permis l'existence de mesures de soutien à la Forêt dans les différents cadres communautaires d'appui, dont le Portugal a bénéficié. Ce document décrit les principaux programmes de soutien aux investissements forestiers et la législation pertinente au cours de la dernière décennie, en se concentrant sur sa genèse et motivation, et faisant allusion au contexte national et international dans lequel ils ont été poursuivis.

Mots-clés: forêt, mesures politiques, soutien publique, gouvernance

 

Introdução

Apesar da sua importância económica, ambiental e social, a Floresta nem sempre foi encarada como uma prioridade nacional efetiva, embora lhe tenham sido alocados substanciais recursos públicos (Resolução do Conselho de Ministros 114/2006). Em anos mais recentes, o desenvolvimento da atividade florestal tem sido apontado como um desígnio nacional (DIRECÇÃO-GERAL DOS RECURSOS FLORESTAIS, 2006; MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO DESENVOLVIMENTO RURAL E DAS PESCAS, 2010 e 2007; RESOLUÇÃO DO CONSELHO DE MINISTROS 114/2006; RESOLUÇÃO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA 26/2007), a par da revitalização do setor agrícola e agropecuário, fundamentais para a recuperação da competitividade do espaço rural. Em 2011, ano internacional das Florestas, foi reiterada a importância estratégica do setor florestal para o desenvolvimento regional, para o crescimento das exportações e para o crescimento económico.

O contributo da Floresta para o desenvolvimento rural e para a apropriação sustentável do território é igualmente fundamental para a concretização dos objetivos nacionais e europeus de coesão social e territorial, que não podem ser dissociados dos princípios expressos na Estratégia de Acesso aos Mercados e da Estratégia 2020, dos desenvolvimentos em torno da definição do futuro da Política Comercial Comum, nem dos debates em torno dos dois Livros Verdes sobre a informação e a promoção dos produtos agrícolas e sobre a proteção das Florestas na União Europeia (COMISSÃO EUROPEIA, 2011 e 2010a).

Este estudo encontra-se dividido em 3 secções principais. Na primeira secção introduz-se o tema e seguidamente introduzem-se as políticas públicas focadas na fileira Florestal, com destaque aos programas de apoio ao investimento e as principais medidas legislativas. A terceira parte sumariza as principais conclusões. Em anexo fornece-se uma descrição mais detalhada das medidas mais relevantes.

 

Políticas públicas

Desde sempre que o poder político reconheceu os benefícios ambientais da Floresta. Atualmente, o setor Florestal português continua a ser apontado como uma riqueza estratégica, cuja necessidade de preservação e de desenvolvimento acolhe unanimidade nacional. Não obstante o reconhecimento da sua enorme importância ambiental, económica e social, a Floresta portuguesa nunca foi encarada como uma efetiva prioridade nacional, muito embora lhe tenham sido destinados substanciais recursos públicos ao longo dos últimos anos.

Apesar de existir desde 1998 uma estratégia europeia para a Floresta, que culminou em 2005 com o Plano de Acção da Gestão Florestal (COMISSÃO EUROPEIA, 2010b e 2006), não existe formalmente a nível europeu uma Política Florestal Comum (ROYAL SWEDISH ACADEMY OF AGRICULTURE AND FORESTRY, 2010). A Política Florestal permanece essencialmente da competência de cada Estado-Membro, enquadrada nos desenvolvimentos da Política Agrícola Comum (PAC) e de uma ou outra iniciativa avulsa. Contudo, a União Europeia (UE) tem vindo a contribuir e a influenciar o policy-making, através de políticas comuns baseadas no princípio da subsidiariedade e no conceito de responsabilidade partilhada. Assim sendo, a gestão sustentável das Florestas tem-se baseado na coordenação de políticas dos Estados-Membros com as políticas e iniciativas comunitárias. Estas têm permitido a existência de medidas de apoio à Floresta no âmbito dos diversos Quadros Comunitários de Apoio, dos quais Portugal tem vindo a beneficiar.

De seguida, descrevem-se os principais programas de apoio ao investimento e as principais medidas legislativas da última década.

Programas de Apoio ao Investimento

Nesta secção, apresentam-se os projetos aprovados entre 2000 e 2010 e os montantes investidos, de acordo com os diferentes programas de apoio ao desenvolvimento da Fileira Florestal.

Os programas de apoio ao investimento à Fileira Florestal, repartidos pelos programas AGRO, AGRIS, RURIS, AIBT e PRODER, totalizaram, aproximadamente, um investimento (aprovado) de 2.327 milhões de Euros, entre 2000 e 2010. O PRODER é um instrumento estratégico e financeiro de apoio ao desenvolvimento rural do continente para o período 2007-2013 e contempla para a Floresta portuguesa, no âmbito das medidas do eixo 1 ("Promoção da competitividade florestal") e eixo 2 ("Gestão do espaço florestal e agroflorestal"), um investimento superior a 400 milhões de euros de fundos públicos até 2013.

Os programas de apoio ao investimento direto à produção florestal entre 2000 e 2010 totalizaram um investimento global aprovado de 569.400 milhares de Euros (Quadro 1). A proporção média do investimento privado destes projetos representou cerca de um quarto desse valor (22%). Os investimentos deste programa foram essencialmente dirigidos para a intervenção direta nos espaços florestais e para a rentabilidade económica florestal.

Os programas de apoio ao investimento à indústria da Fileira Florestal totalizaram entre 2000 e 2010 um investimento global de, aproximadamente, 1.648 milhões de Euros, sendo esta constituída em mais de metade do seu valor por investimento privado (Quadro 2). A subfileira da Pasta e Papel foi responsável pelo maior volume de investimento total aprovado, seguindo-se a subfileira Cortiça e, finalmente, a de Madeira e do Mobiliário.

Também os programas de apoio ao investimento dos prestadores de serviços florestais totalizaram entre 2000 e 2010 um investimento global de 109.609 milhares de Euros, distribuído por 310 projetos (Quadro 3). De destacar o apoio à modernização e capacitação das empresas florestais, cuja ação apresenta o maior volume de investimento total aprovado.

Medidas legislativas

Nesta secção, abordam-se as principais medidas legislativas aprovadas entre 1996 e 2011 que incidem sobre a Fileira Florestal. Desde a Lei de Bases da Política Florestal, datada de 1996, que definiu as bases da Política Florestal Nacional num quadro de ordenamento do território, até à aprovação pelo Governo, dez anos mais tarde, de um novo documento estratégico sobre o setor, a Estratégia Nacional para as Florestas, que pretendia implementar um conjunto alargado de reformas, inovações legislativas e de reorganizações estruturais centradas em seis eixos de ação principais, foram várias as Portarias e Decretos-Leis cuja publicação enquadra a atuação do poder público nesta matéria (Figura 1). Em 2008, foi criada a Autoridade Florestal Nacional (AFN), que sucedeu à Direção-Geral dos Recursos Florestais. A AFN, como entidade reguladora, promotora e prestadora, aplicou as orientações da Estratégia Nacional para as Florestas, centrando a sua atuação na gestão florestal, na defesa da floresta e na promoção do universo dos produtos e recursos silvestres.

Foi também criado um regime jurídico das Zonas de Intervenção Florestal (ZIF), para a gestão dos territórios florestais, previsto na Lei de Bases de Política Florestal. Este é considerado um instrumento de sobeja importância para o futuro do espaço agrossilvopastoril português. Em 2008, foram criadas 36 ZIF correspondentes a uma área de 230.804,73 hectares (AUTORIDADE FLORESTAL NACIONAL, 2009). Em 2009, foi publicado o Decreto-Lei nº 15/2009 que aprova o regime de criação das ZIF e regula os princípios do seu funcionamento e extinção.

Em 2008, a doença do Nemátodo da Madeira do Pinheiro alastrou consideravelmente no território continental. O aumento da incidência da doença e as suas consequências não só a nível da envolvente florestal, mas também a nível económico e social, conduziram à adoção de medidas de resposta excecionais. Estas reuniram um conjunto alargado de parceiros e tiveram uma grande abrangência. Foi publicada a Portaria n.º 553-B/2008, de 27 de junho, que alterou a Portaria n.º 103/2006, de 6 de fevereiro, identificando como zona afetada todo o território continental, de forma a tentar eliminar uma eventual distorção de preços da madeira entre diferentes regiões. Foi igualmente criado o Programa de Ação Nacional para Controlo do Nemátodo da Madeira do Pinheiro, integrando um conjunto de ações específicas, baseadas num conhecimento científico mais profundo quanto à sua forma de controlo. Salientam-se também medidas adicionais patentes no Despacho n.º 15752/2008 de 12 de maio, nas Portarias n.º 358/2008 de 12 de maio, n.º 1339-A/2008 de 20 de novembro e no Decreto-Lei n.º 4/2009 de 5 de janeiro.

Destacam-se também diversas medidas introduzidas no ano de 2009, nomeadamente com a aprovação do Código Florestal, do novo regime de arrendamento rural e da introdução de alterações ao enquadramento dos sistemas de incentivos ao investimento empresarial no âmbito do QREN 2007-2013. O Decreto-Lei nº 16/2009 aprovou o regime jurídico dos planos de ordenamento, gestão e intervenção de âmbito florestal. De salientar ainda, o Plano de Apoio à Indústria da Cortiça e o Plano de Apoio ao Setor das Indústrias de Madeira e Mobiliário (PASIMM). O primeiro, elaborado em conjunto pelo Ministério da Economia e da Inovação, pela APCOR e diversas empresas do setor da cortiça e assinado em 26 de março de 2009, contemplava um apoio superior a 180 Milhões de Euros, dispostos em quatro eixos principais. No que se refere à inovação, a medida 12 destinava-se a apoiar projetos de inovação produtiva no setor da cortiça. O PASIMM, aprovado em 2009, contemplava um conjunto de 32 medidas, divididas em quatro eixos de intervenção: apoio ao financiamento, apoio às exportações e promoção externa, ajustamento ao perfil industrial e tecnológico do setor e estímulo ao emprego e à sua qualificação. Mais recentemente, as Portarias 287 de 2010, e a 13 de 2011, aprovam e regulam o regime de administração do Fundo Florestal Permanente. Estas poderão ser consultadas com maior detalhe no Anexo.

O documento "European forest setor outlook studies" (NAÇÕES UNIDAS e FAO, 2005) antevê que serão cinco os grandes "pacotes" de medidas de política que irão influenciar o desenvolvimento futuro do setor florestal. Entre estes, destaca-se a influência da "globalização, inovação e a estrutura de mercado". Neste âmbito, o estudo das Nações Unidas e da FAO identifica duas tendências de futuro. A primeira é o impacto da globalização na competitividade do setor florestal a nível europeu, que conduzirá à movimentação acrescida de fluxos de capital, ao aumento do número de fusões e aquisições transnacionais e à realocação de empresas entre diferentes países. A segunda prende-se com a intensificação da inovação e com alterações na competitividade dos produtos derivados da madeira, referindo-se designadamente às capacidades e técnicas de recolha da madeira, às tecnologias relativas ao seu processamento e também a tecnologias de informação. Considera igualmente o desenvolvimento de novos produtos (produtos de madeira transformados, novos produtos com outras origens que não a floresta) e novos campos de aplicação de produtos existentes, mencionando igualmente efeitos nas áreas do transporte e da logística.

 

Conclusões

Portugal sofre de alguma burocracia e morosidade nas exigências regulamentares, tão determinantes numa atividade eminentemente exportadora. Ao contrário do que sucede no sector agrícola com a Política Agrícola Comum, na área florestal, os decisores políticos nacionais, a quem cabe a exclusiva formulação das adequadas medidas de desenvolvimento da Floresta e dos seus produtos, encontram-se bastante mais libertos para agir. Apesar dos estímulos à atividade exportadora dos últimos anos, a atividade florestal tem no entanto vindo a sofrer, desde há muito, de reformas de política agrícolas desfragmentadas e cíclicas, e por vezes retardadas, onde está patente a ausência de um rumo estruturante de longo-prazo.

Com efeitos óbvios ao nível da competitividade, está a racionalização e simplificação do quadro legislativo. Este é um fator incontornável, não só ao nível fiscal, mas também no processo de facilitação de processos-chave, como a gestão de fundos estruturais, que acrescem morosidade e burocracia na tramitação das exigências regulamentares e que se traduzem igualmente no consequente acesso atempado a propostas de intervenção legislativa, especialmente nas que incidem na remoção de obstáculos e custos de contexto relativos ao mercado interno. A atuação pública pode providenciar um uso mais eficaz dos Planos Diretores Municipais, como repositório das orientações formais, ao criar novas formas de parceria entre o Estado e os órgãos de gestão e associações no terreno, de forma a garantir a flexibilização dos modelos de gestão e a sustentabilidade económica desta atividade.

 

Referências bibliográficas

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ROYAL SWEDISH ACADEMY OF AGRICULTURE AND FORESTRY, 2010. International forest policy – an overview. n. 6, Report from the Secretariat for International Forestry Issues, SIFI

 

Entregue para publicação em agosto de 2013

Aceite para publicação em maio de 2014

 

Anexo

Seleção de medidas legislativas relevantes