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Análise Social

versão impressa ISSN 0003-2573

Anál. Social  n.183 Lisboa abr. 2007

 

Marina Costa Lobo, Governar em Democracia, Lisboa, Imprensa de Ciências Sociais, 2005.

À medida que a ciência política se consolida como disciplina académica em Portugal, têm aumentado consideravelmente desde o começo da década de 1990 os estudos sobre os principais aspectos do regime político nascido da revolução dos cravos. Não faltam trabalhos sobre o comportamento dos eleitores, o sistema eleitoral, os partidos e o sistema partidário, o processo legislativo, a presidência e o sistema de governo e o poder judiciário. Porém, até há pouco existia ainda uma importante área pouquíssimo explorada na bibliografia produzida pelos politólogos: o executivo e o seu funcionamento interno1. Essa lacuna agora se encontra preenchida por Governar em Democracia, de Marina Costa Lobo.

Fruto de uma tese de doutoramento defendida na Universidade de Oxford, Governar em Democracia (doravante, GeD) é uma investigação aprofundada da organização do governo em Portugal, com foco na sua coordenação interna, desde o alvorecer da democracia em 1976. Daí o conciso e preciso título da obra. Metodologicamente, trata-se de um estudo de caso. Porém, não sem preocupações teóricas e comparativas.

Num mundo em que a ciência política se globaliza a partir dos tradicionais pólos geográficos do pensamento ocidental é muito comum hoje classificar alguns tipos de trabalho académico como pertencentes a uma vertente que se convenciona chamar de European politics, em oposição à outra vertente, baptizada como American politics2. A primeira caracteriza-se pelo emprego do método indutivo na formulação de hipóteses, enquanto a última prima pelo uso de métodos dedutivos. A European politics sempre foi fervorosamente empírica e nunca viu grande oposição entre descrição e explicação. A American politics também tem sérias preocupações com a validação empírica de suas proposições, porém, se vê cada vez mais associada a uma intensa aplicação de testes estatísticos sofisticados e à crença de que análises explicativas são sempre superiores a análises descritivas.

GeD encaixa-se firmemente no edifício da European politics. Partindo de um rico debate acerca da diversidade de modelos de executivo observada nas democracias europeias, Marina Costa Lobo propõe-se investigar, acima de tudo, como, em Portugal, se coordenam os programas partidários de uma coligação governativa e como se coordenam as suas políticas específicas (pp. 37-38). Trata-se, pois, de um estudo que procura identificar como evoluiu a distribuição efectiva de poder decisório entre o primeiro-ministro e os ministros, mormente no período entre 1976 e 1995. A estratégia empírica adoptada pela autora inclui narrativas detalhadas dos principais eventos relacionados à coordenação dos governos, numerosas entrevistas com ex-governantes (dois primeiros-ministros, vinte e cinco ministros, nove secretários de Estado e três funcionários da Presidência do Conselho de Ministros). Além disso, a autora compilou informações estatísticas acerca da composição dos governos e de decretos-leis e autorizações legislativas dadas ao executivo.

Antes de iniciar a análise da coordenação interna do executivo português, Marina Costa Lobo oferece-nos um mapeamento da distribuição do poder institucional no país. Nos termos de Lijphart3, trata-se de saber se o regime democrático de Portugal pende mais para o lado maioritário ou para o consensual.

Em primeiro lugar, dadas algumas ambiguidades da Constituição de 1976 quanto às responsabilidades e prerrogativas dos órgãos do Estado (presidência, parlamento e governo), até 1982 houve grande tensão entre eles. Porém, após a reforma constitucional daquele ano, «[...] embora o governo respondesse perante a Assembleia e o presidente, politicamente passou a ser responsável apenas perante a Assembleia» (p. 59). Ainda assim, a autora concorda que a melhor maneira de se classificar o sistema de governo português é denominá-lo de semipresidencial, não de parlamentar, uma vez que, seguindo a definição já clássica de Duverger4, «o presidente continua a ser eleito por sufrágio popular; os seus poderes de veto diminuíram, mas continuam a ser consideráveis [...]» (p. 60).

O semipresidencialismo, arranjo constitucional que divide o poder executivo entre um presidente eleito pelo povo e detentor de importantes prerrogativas e o primeiro-ministro, somado ao multipartidarismo e aos governos de coligação que marcaram a primeira década do regime inaugurado em 1976, fez Portugal pender, inicialmente, para um padrão mais consensual de democracia. Entretanto, a partir do final da década de 1980, com a redução da fragmentação partidária, a emergência de governos monopartidários, o fortalecimento do papel do governo vis-à-vis ao presidente, realçados pela tradição de centralismo administrativo e pelo grande peso do Estado na economia, o sistema político português, no entender de Marina Costa Lobo, passou a ter um carácter eminentemente maioritário (pp. 63-87). A questão agora passa a ser como se reforçou o papel do primeiro-ministro na coordenação interna do executivo, reforço que se deu, em parte, por meio da politização da Presidência do Conselho de Ministros (doravante, PCM), ministério que concentra o pessoal de apoio ao governo e as secretarias que respondem directamente ao primeiro-ministro, sendo também sede de todos os organismos não pertencentes a nenhum ministério.

Marina Costa Lobo, ao longo do capítulo 3, oferece dados abundantes que mostram como o perfil dos gastos, dos funcionários e das actividades da PCM evoluiu de modo a privilegiar funções políticas e jurídicas em detrimento das administrativas. Tal evolução contribuiu para consolidar o poder do primeiro-ministro no seio do executivo, principalmente na segunda década da democracia. Contudo, a autora, com o olho atento de uma analista política, enfatiza que o crescente poder do chefe do governo não foi fruto de um processo, por assim dizer, estrutural. Foi, isto sim, «[...] contingente às relações do primeiro-ministro com o seu partido e outros, se o governo for de coligação. É, por conseguinte, um poder muito conjuntural, que aumenta e diminui consoante a relação que o líder do executivo tem com as estruturas partidárias» (p. 122). Ou seja, a politização da PCM representou, em boa medida, um ajuste da organização do executivo e do seu processo decisório interno à existência, em 1987-1995, de governos monopartidários maioritários, os quais tendem a reforçar o papel do primeiro-ministro.

O capítulo 4 de GeD é o mais longo e o ponto alto da obra. Nele, a autora lança mão da proposição segundo a qual os problemas de coordenação inter e intrapartidária no seio do executivo português se resolveram por meio da governamentalização dos partidos e da autonomização do primeiro-ministro em relação a estes. Para validar a proposição, Marina Costa Lobo oferece uma detalhada narrativa dos principais eventos relacionados aos fracassos e sucessos da coordenação partidária entre 1976 e 1995, assim como apresenta indicadores quantitativos.

Na primeira década da democracia, durante a qual predominaram governos de coligação ou minoritários, a coordenação interpartidária fracassou sobretudo em função da excessiva interferência das organizações partidárias nos assuntos governamentais. Uma resposta parcial a esses fracassos viria na segunda década com a investidura de governos monopartidários e maioritários. Porém, sob esses governos, os problemas de coordenação se transferem do plano inter para o plano intrapartidário, magnificando-se se o partido governativo for faccionado, o que foi o caso do PSD em 1985-1995.

As soluções para os novos problemas de coordenação partidária foram a autonomização do primeiro-ministro em relação ao seu partido e a governamentalização deste. A autora sustenta que uma medida válida da autonomização é a percentagem de ministros independentes (pp. 168-170). Já a governamentalização observa-se por meio dos militantes eleitos para órgãos dirigentes que fazem parte do governo (pp. 170-173). Ambas soluções decorreram do uso dos extensos poderes de nomeação do primeiro-ministro, tendo propiciado uma coordenação partidária mais eficaz do que a verificada na primeira década democrática. Porém, essa maior eficiência teve um custo. Nas palavras de Marina Costa Lobo:

Nas duas décadas em análise, a coordenação política parece ter evoluído de uma interferência excessiva nos assuntos do governo por parte das organizações partidárias para um domínio asfixiante do partido no governo sobre a organização partidária. Trata-se de problemas de que também há exemplo na Grã-Bretanha e em França. Embora permita uma coordenação partidária superficialmente «eficaz», esse domínio significa que o partido deixa de ser uma «correia de transmissão» entre o eleitorado e o governo, passando, em vez disso, a ser um espelho das opiniões do governo e uma fonte de clientelismo político [pp. 174-175].

Se os capítulos 3 e 4 de GeD têm como eixo a acção do primeiro-ministro na coordenação político-partidária, o capítulo 5 investiga a coordenação intersectorial e a formulação de políticas do ponto de vista das percepções dos ministros. A questão aqui é saber qual o papel que estes têm na elaboração de propostas e na sua aprovação no Conselho de Ministros.

Antes de mais nada, Marina Costa Lobo constata em Portugal uma tendência quase universal: a superioridade do executivo vis-à-vis ao parlamento no que concerne à produção legislativa (pp. 179-180). E, como era de esperar, essa tendência fortaleceu-se a partir de 1987, com a formação de governos monopartidários maioritários. Convém notar, todavia, que estes não se impuseram à Assembleia. A superior produção legislativa de executivos sustentados por maiorias coesas foi fruto da maior disposição destas de conceder autorizações legislativas àqueles. O outro lado dessa moeda é que os governos minoritários são mais propensos a valerem-se de instrumentos unilaterais de tomada de decisão, os decretos-leis, justamente em virtude de sua fraqueza parlamentar (pp. 185-187).

As entrevistas feitas pela autora mostram que, se o primeiro-ministro foi o principal actor na coordenação político-partidária, os ministros, coadjuvados por seus secretários de Estado e directores-gerais, foram os actores decisivos na coordenação intersectorial, tendo o ministro das Finanças o papel mais destacado neste processo, principalmente entre 1976 e 1985 (pp. 185-213).

Os capítulos 6 e 7 trazem as conclusões da obra. A principal, em apenas uma sentença, é que a, por assim dizer, «maioritização» do sistema político sob os governos monopartidários de Cavaco Silva (1985-1995) levou à verticalização interna do executivo, tendo como ápice um poderoso primeiro-ministro auxiliado pela PCM. Todavia, a autora faz uma ressalva:

[...] é necessário sublinhar que os governos de primeiro-ministro de Cavaco Silva não envolveram um distanciamento em relação ao seu partido e também não foram um indício de «presidencialismo do primeiro-ministro». A tendência para a concentração do poder nas mãos do primeiro-ministro foi um reflexo do reforço real, e não do declínio, do poder partidário, bem como da maior influência dos ministros ao nível dos respectivos partidos [p. 250].

Marina Costa Lobo tece ainda uma inovadora consideração acerca do significado do seu estudo para o funcionamento do sistema de governo de Portugal. Apesar do incontestável reforço do controlo do primeiro-ministro do processo decisório, o regime português deve continuar a ser classificado como semipresidencial porque este reforço se deu em detrimento dos ministros, e não do presidente (p. 251).

Para finalizar, a autora destaca a implicação desalentadora do fenómeno da governamentalização dos partidos: estes deixam de ser uma ponte eficaz entre a sociedade civil e as instituições políticas, tornando-se apenas um espelho das opiniões do governo. A queda desta ponte cria um fosso entre os cidadãos e os seus governantes, fosso em que, pouco a pouco, pode desabar o próprio regime democrático (p. 252).

Para concluir esta recensão, convém fazer uma qualificação a uma das principais proposições de GeD e uma observação sobre um dos benefícios do semipresidencialismo em Portugal.

A qualificação diz respeito ao significado dos ministros independentes. Como dito acima, a autor os vê como indício da autonomização do primeiro-ministro em relação ao seu partido. Porém, um trabalho recente sustenta que, nas democracias europeias, a frequência de independentes nos governos é uma medida do poder de barganha do chefe de Estado vis-à-vis ao primeiro-ministro, mormente nos regimes semipresidenciais5. De facto, as percentagens mais altas de independentes em Portugal, desde 1976, registaram-se justamente sob os governos de inspiração presidencial de Ramalho Eanes. Assim, para o caso específico de Portugal, é possível que os ministros independentes reflictam não apenas a autonomização do primeiro-ministro em relação ao seu partido, como quer Marina Costa Lobo, mas também a necessidade de o chefe de governo acomodar as preferências de outros actores, principalmente as do presidente.

A observação sobre um dos benefícios do semipresidencialismo em Portugal se refere à conclusão desalentadora da autora sobre o fenómeno da governamentalização dos partidos. Se a governamentalização afasta os partidos no poder da sociedade civil, então as tensões e conflitos que amiúde ocorrem entre o chefe de Estado e o chefe de governo, típicos do semipresidencialismo, podem forçar os partidos a prestarem maior atenção às demandas da sociedade. Quiçá o principal papel do presidente da República seja justamente esse. Destarte, uma das grandes virtudes do semipresidencialismo seria a de fornecer um correctivo institucional à malaise política tão bem diagnosticada por Marina Costa Lobo.

Ao fim e ao cabo, GeD constitui, sem dúvida, uma obra indispensável para se conhecer a política portuguesa nas últimas três décadas. A sua leitura aproveitará não apenas aos estudiosos da política do país, mas a todos aqueles interessados na organização do executivo na Europa, no funcionamento de regimes semipresidenciais e no papel dos partidos na governança democrática.

Octavio Amorim Neto

 

1 A única excepção — na ciência política — é o artigo de Paulo Portas e Vasco Pulido Valente (1990), «O primeiro-ministro: estudo sobre o poder executivo em Portugal», in Análise Social, vol. xxv (107), n.º 3, pp. 333-349.

2 Michael J. Laver e Norman Schofield (1990), Multiparty government: the politics of coalition in Europe. Nova Iorque, Oxford University Press, cap. 1.

3 Arend Lijphart (1999), Patterns of democracy: government forms and performance in thirty-six countries, New Haven, Yale University Press, 1999.

4 Maurice Duverger (1980), «A new political system model: semi-presidential government», in European Journal of Political Research, vol. 8, n.º 2, pp. 165-187.

5 Octavio Amorim Neto e Kaare Strøm (2006), «Breaking the parliamentary chain of delegation: presidents and non-partisan cabinet members in European democracies», in British Journal of Political Science, vol. 36, n.º 2, pp. 619-643.

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